Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja.
| Sud: | Ustavni sud | Datum: 26.04.2018 | Broj: IUz-138/2016 |
| Abstrakt: | |||
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás) , dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. aprila 201 8. godine, doneo je
ODLUKU
Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja.
Obrazloženje
I
Rešenjem Ustavnog suda broj IUz-60/2014 od 20. novembra 2014. godine, povodom podnetih inicijativa, pokrenut je postupak za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto pri hoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 108/13), u vreme važenja. Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenog akta, u vreme njegovog važenja, i da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:
- kakva je pravna priroda umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru (mera finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije, koja se odnosi na indirektno smanjenje određenih budžetskih rashoda ili predstavlja uvođenje posebnog poreza na dohodak lica u javnom sektoru);
- da li se umanjenjem neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru narušava njihovo pravo na pravičnu naknadu za rad, zajemčeno članom 60. stav 4. Ustava;
- da li se predviđenim rešenjima iz osporenog Zakona narušava jedinstvo pravnog poretka, zajemčeno članom 4. stav 1. i članom 194. stav 1. Ustava, imajući u vidu da je Zakonom o porezu na dohodak građana izričito propisano da porez na dohodak građana plaćaju, u skladu sa odredbama tog zakona, fizička lica koja ostvaruju dohodak i da se oporezivanje dohotka građana uređuje isključivo tim zakonom; s tim u vezi , takođe se može postaviti pitanje da li se uvođenjem posebnog poreza na neto primanja zaposlenih u javnom sektoru na način predviđen osporenim Zakonom narušava princip zabrane dvostrukog oporezivanja, propisan Zakonom o porezu na dohodak građana;
- povodom ustavnog načela jednakosti i zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava, sporno je da li se zbog selektivnog karaktera ove mere čiji legitimni cilj je od opšteg društvenog interesa dovode u neravnopravan položaj lica zaposlena i radno angažovana u javnom sektoru na koja se ova mera isključivo odnosi;
- polazeći od odredbe člana 91. stav 2. Ustava, kojom je utvrđena opšta obaveza plaćanja poreza, kao sporno se može postaviti i pitanje zašto je iz ove obaveze izostavljen „privatni“ sektor u Republici Srbiji, naročito shvatajući ovu obavezu kao jednu vrstu solidarnosti svih u društvu da doprinesu što bržem prevazilaženju postojećeg budžetskog deficita, smanjenju javnog duga države i uspostavljanju sistema za nesmetano finansiranje svih nadležnosti države, što je od značaja i za „privatni“ sektor u Republici Srbiji, a ne samo za javni;
- i na kraju se postavlja pitanje da li osporeni Zakon u celini ispunjava određene standarde koji se tiču opštosti, kvaliteta, trajanja i izvesnosti normi, koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja ustavnih načela vladavine prava, pravne sigurnosti i jednakosti svih pred Ustavom i zakonom.
Ustavni sud je, na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15 ), dostavio Narodnoj skupštini na odgovor navedeno rešenje 17. decembra 2014. godine. Narodna skupština nije u ostavljenom roku, a ni po isteku tog roka, dostavila odgovor Ustavnom sudu, pa je Sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.
II
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 108/13) je stupio na snagu 7. decembra 2013. godine, a počeo je da se primenjuje na sve isplate koje su izvršene od 1. januara 2014. godine. U toku postupanja Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom predmetu, osporeni Zakon je, saglasno članu 13. stav 1. Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava („Službeni glasnik RS“, broj 116/14), prestao da važi 1. novembra 2014. godine, zaključno sa isplatom plate, odnosno drugog stalnog primanja za mesec oktobar 2014. godine.
Imajući u vidu da su inicijative podnete u vreme važenja Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, kao i da je u toku postupka pred Ustavnim sudom ovaj zakon prestao da važi, Sud je, saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava, pokrenuo postupak ocene ustavnosti osporenog Zakona u vreme njegovog važenja.
Osporenim Z akonom je bilo uređeno umanjenje neto zarade i neto drugih primanja zaposlenih u javnom sektoru Republike Srbije, s tim što su iz ovog režima bili izuzeti zaposleni u privrednim društvima koja su ispunjavala taksativno navedene uslove iz člana 1. tač. 1) do 3) Zakona (da nisu od 1. januara 2010. godine primila nijedan vid državne pomoći, da u poslednjih pet godišnjih finansijskih izveštaja nisu iskazala gubitak i da posluju u uslovima tržišne konkurencije sa privrednim društvima koja nisu u javnom sektoru Republike Srbije). Odredbama člana 2. Zakona određeno je značenje pojedinih pojmova koji su korišćeni u ovom zakonu, poput subjekata koji čine javni sektor Republike Srbije, zaposlenog, odnosno radno angažovanog lica u javnom sektoru, zarade i drugih primanja zaposlenih, neto zarade i neto drugih primanja zaposlenih, neto prihoda zaposlenih, umanjenog neto prihoda zaposlenog, dok je tačkom 9) stava 1. ovog člana Zakona razlika za uplatu neto prihoda bila određena kao razlika između neto prihoda i umanjenog neto prihoda zaposlenog u javnom sektoru, a stavom 2. ovog člana Zakona je bilo propisano da je razlika za uplatu neto prihoda iz stava 1. tačka 9) ovog člana javni prihod budžeta Republike Srbije. Članom 3. Zakona bio je propisan način umanjenja neto prihoda lica u javnom sektoru, i to tako što je određeno da se predviđeno umanjenje ne vrši na neto prihod koji nije veći od 60.000 dinara mesečno, dok su za umanjenje neto prihoda od 60.000 do 100.000 dinara , odnosno preko 100.000 dinara bili određeni koeficijenti po kojima se vršilo mesečno umanjenje navedenih prihoda. Sredstva ostvarena umanjenjem neto prihoda lica u javnom sektoru isplatilac je bio dužan da prenese na propisan i uplatni račun budžeta Rep ublike Srbije istog dana kada se ovim licima isplaćivao umanjeni neto prihod (član 4. stav 1. Zakona). Odredbama člana 4. st. 2. do 7. Zakona su bila propisana ovlašćenja Poreske uprave u kontroli sprovođenja ovog zakona. Prekršajne kazne za nepoštovanje odredaba ovog zakona bile su propisane članom 5. Zakona, dok je članom 6. Zakona dato ovlašćenje ministru nadležnom za poslove finansija da bliže uredi način umanjenja neto prihoda u roku od osam dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Odredbom člana 7. Zakona bilo je predviđeno da Zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u ''Službenom glasniku Republike Srbije'' i da se primenjuje na sve isplate koje će se izvršiti od 1. januara 2014. godine.
Za ocenu ustavnosti osporenog Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu ( član 3. stav 2. ); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da su svi jednaki pred Ustavom i zakonom, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, poreski sistem, sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, kao i druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (član 97. tač. 6. i 8 .); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom (član 97. tačka 15.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).
Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud je imao u vidu i odredbe sledećih zakona:
Odredbom člana 3. stav 1. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/ 05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09, 99/14 i 94/17 ) je propisano da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija, dok je članom 13. istog Zakona propisano da državni službenik ima pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima.
Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06-ispravka, 115/ 06-ispravka, 101/07, 99/10, 108/13, 99/14, 76/17 i 113/17) propisano je: da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu, da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da državni službenici i nameštenici imaju pravo na mesečnu platu, da se plata isplaćuje u tekućem mesecu za prethodni mesec (član 4.); da se sredstva za plate naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (član 6.); da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata ( član 7. stav 1.); da je osnovica jedinstvena i da se utvrđuje za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije (član 8.); da se koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa (član 9. stav 1.).
Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 , 13/17-Odluka US i 113/17 ) propisano je: da zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, koja se utvrđuje u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu (član 104. stav 1.); da se zarada iz člana 104. stav 1. ovog zakona sastoji od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, da se pod zaradom u smislu stava 1. ovog člana smatra zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade (član 105. st. 1. i 2.).
Zakonom o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15, 103/15 , 99/16 i 113/17 ) je propisano: da budžetski prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa budžetskim rashodima i izdacima (član 5. stav 7.); da se porezi mogu uvoditi samo zakonom, i to na potrošnju, dohodak, dobit, imovinu i prenos imovine fizičkih i pravnih lica, da poreskim zakonom moraju biti utvrđeni predmet oporezivanja, osnovica, obveznik, poreska stopa ili iznos, sva izuzimanja i olakšice od oporezivanja, kao i način i rokovi plaćanja poreza, da se obaveze i prava poreskih obveznika ne mogu proširivati ili smanjivati podzakonskim aktima (član 15.); da su javni rashodi – rashodi za zaposlene (član 27. tačka 1)); da se p rilikom određivanja kvota za direktne korisnike budžetskih sredstava imaju u vidu sredstva planirana u budžetu za direktnog korisnika budžetskih sredstava, plan izvršenja budžeta za direktnog budžetskog korisnika i likvidne mogućnosti budžeta (član 53. stav 2.).
Zakonom o porezu na dohodak građana („Službeni glasnik RS”, br. 24/01, 80/02, 80/02-dr. zakon, 135/04, 62/06, 65/06-ispravka, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11-Odluka US, 93/12, 114/12- Odluka US, 47/13, 48/13-ispravka, 108/13, 57/14, 68/14, 5/15, 112/15, 5/16, 7/17, 113/17 i 7/18) je propisano: da porez na dohodak građana plaćaju, u skladu sa odredbama ovog zakona, fizička lica koja ostvaruju dohodak, da se oporezivanje dohotka građana uređuje isključivo ovim zakonom, da se poreska oslobođenja i olakšice mogu uvoditi samo ovim zakonom (član 1.); da se porez na dohodak građana plaća na prihode iz svih izvora, osim onih koji su posebno izuzeti ovim zakonom, da dohodak predstavlja zbir oporezivih prihoda ostvarenih u kalendarskoj godini (član 2. st. 1. i 2.); da zarade podležu plaćanju poreza na dohodak građana (član 3. stav 1. tačka 1)); da se pod zaradom u smislu ovog zakona, smatra zarada koja se ostvaruje po osnovu radnog odnosa, definisana zakonom kojim se uređuju radni odnosi i druga primanja zaposlenog (član 13. stav 1.); da osnovicu poreza na zarade čini isplaćena, odnosno ostvarena zarada (član 15a stav 1.); da se zarada oporezuje po stopi od 10% (član 16.); da se p o rešenju nadležnog poreskog organa utvrđuje i plaća porez na godišnji porez na dohodak građana (član 100. stav 1. tačka 3 )).
III
Prilikom razmatranja spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud je najpre pošao od stanovišta da se u ovom ustavnosudskom predmetu kao osnovno sporno postavilo pitanje pravne prirode umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, kao i da od određivanja pravne prirode ovog instituta zavise i svi drugi odgovori na preostala sporna ustavnopravna pitanja koja su u ovom predmetu postavljena.
U pogledu određivanja pravne prirode umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, Ustavni sud je najpre pošao od razloga za donošenje ovog zakona, koji su dati u obrazloženju Predloga Zakona koji je Vlada dostavila Narodnoj skupštini na razmatranje u novembru mesecu 2013. godine. Prema ovom aktu, ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona je sadržan u članu 97. tačka 15. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom, dok su kao glavni razlozi za donošenje ovog zakona, odnosno problema koje zakon treba da reši, označeni „smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje funkcionisanja Republike Srbije u narednom periodu“. U ovom obrazloženju je takođe navedeno da je „konsolidovani fiskalni deficit u Republici Srbiji u 2009. i 2010. godini, nakon otpočinjanja svetske ekonomske krize, znatno porastao, što je bio slučaj i sa gotovo svim drugim državama Centralne i Istočne Evrope. Međutim, za razliku od drugih država Centralne i Istočne Evrope koje su u periodu od 2011. do 2013. godine uspele da znatno smanje nivo deficita, u Republici Srbiji je on nastavio da raste, usled čega je javni dug značajno porastao i gotovo dostigao nivo od 60% bruto domaćeg proizvoda (BDP). Preduslov za održivost javnih finansija Republike Srbije je da rast javnog duga (kao procenat BDP) bude zaustavljen do 2016. godine, a da nakon toga otpočne njegovo smanjenje. Za to je neophodno već od 2014. godine krenuti sa primenom mera koje će dovesti do značajnog smanjenja konsolidovanog fiskalnog deficita u narednom, trogodišnjem periodu, jer ukoliko se to ne bi postiglo, postoji visok nivo rizika izbijanja krize javnog duga u relativno kratkom vremenskom periodu od 12 do 15 meseci“.
U obrazloženju Predloga Zakona se dalje konstatuje da je „uzrok visokog i rastućeg fiskalnog deficita u Republici Srbiji sistematsko povećanje prava koja se ostvaruju iz javnog sektora, tako da je za značajnije smanjenje fiskalnog deficita neophodno sprovesti mere usmerene na značajno smanjenje javnih rashoda i manje povećanje javnih prihoda. Rashodi za zaposlene u javnom sektoru u Republici Srbiji veći su od 3% BDP, što je posledica: a) nekontrolisanog zapošljavanja u javnom sektoru u prethodnim godinama, tako da je broj zaposlenih u javnom sektoru u Republici Srbiji za 5% do 10% veći (na 1.000 stanovnika) nego u drugim državama Centralne i Istočne Evrope, b) viših zarada u javnom sektoru, za oko 35% u odnosu na zarade u privatnom sektoru. S obzirom na to da je fiskalni deficit u Republici Srbiji visok i da je neophodno usvojiti mere koje će dati efekat na njegovu stabilizaciju i relativno brzo smanjenje, pri čemu je većina opštih poreza već povećana u toku 2012. godine, neophodno je mere fiskalne konsolidacije većim delom zasnivati na smanjenju rashoda. S tim u vezi, neophodno je smanjiti pre svega one izdatke, u koje spadaju i rashodi na primanja zaposlenih, koji su u relativnom smislu (kao procenat BDP) znatno veći u odnosu na uporedive države i u odnosu na održivi nivo. S obzirom da rashodi na zaposlene čine gotovo četvrtinu ukupnih konsolidovanih javnih rashoda, te da je neophodno značajno smanjenje fiskalnog deficita u narednim godinama, u okviru programa fiskalne konsolidacije nije moguće mere usmerene na smanjenje rashoda na zaposlene zameniti drugim merama, već je neophodno da ove mere budu deo šireg programa reformi usmerenih na relativno smanjenje izdvajanja za zaposlene u javnom sektoru (kao procenat BDP) i povećanje efikasnosti njihovog rada“.
Zakonodavac se donošenjem ovog zakona, saglasno navedenom obrazloženju, opredelio za uvođenje jedne posebne mere fiskalne konsolidacije koja je zasnovana na određenom umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, nalazeći da će se ovom merom doprineti smanjenju visokog budžetskog deficit i omogućiti dalje funkcionisanje države. Imajući u vidu da mere fiskalne konsolidacije predstavljaju činilac koji je od značaja za funkcionisanje budžetskog sistema, kao i za izradu budžeta Republike Srbije za nastupajuće fiskalne godine, to je i ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan u istim odredbama Ustava na osnovu kojih se donose zakoni koji se odnose na obezbeđivanje finansiranja prava i dužnosti Republike Srbije utvrđenih Ustavom i zakonom. Naime, Republika Srbija, kao poslodavac zaposlenih u javnom sektoru, ima obavezu da isplati zarade (plate), odnosno druga primanja ovim licima iz budžeta države, s tim što je to u periodu od 1. januara 2014. do 1. novembra 2014. godine, odnosno zaključno sa isplatom plate, odnosno drugog stalnog primanja za mesec oktobar 2014. godine činila pod uslovima i na način propisan osporenim Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud ukazuje da se osnovano postavilo pitanje da li legitimni cilj koji je zakonodavac ovim propisom želeo postići u datom momentu ima takav značaj i takvu težinu da se zbog njega moralo pribeći umanjenju neto prihoda zaposlenih, odnosno radno angažovanih lica u javnom sektoru, pod uslovima i na način, kako je to predviđeno osporenim Zakonom. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je neosporno legitimno pravo zakonodavca da, u situaciji kada je država suočena sa ekonomskim i finansijskim problemima koji su takve prirode, da se njihovim neotklanjanjem dovodi u pitanje funkcionisanja države, pribegne merama finansijske konsolidacije budžeta kako bi se podmirile sve tekuće obaveze države i osiguralo nesmetano obavljanje svih državnih funkcija. Mere finansijske konsolidacije budžeta mogu biti veoma različite u zavisnosti od toga da li se njima vrši povećanje prihoda budžeta ili se vrši umanjenje predviđenih rashoda budžeta. Naime, država problem budžetskog deficita može rešavati na taj način što će uvećati prihodnu stranu budžeta, tako što će, primera radi, povećati već postojeće poreze, uvesti nove vrste poreza, proširiti krug poreskih obveznika, povećati akcize, carine ili takse, pa čak zakonom uvesti i neki novi prihod iz koga će se finansirati obaveze države. Drugi način je smanjenje rashodne strane budžeta, koje se može ostvariti, primera radi, smanjenjem plata i drugih primanja zaposlenih u javnom sektoru, smanjenjem rashoda koji se izdvajaju na ime socijalnih davanja, na ime različitih subvencija i sl. Mera za koju se zakonodavac u konkretnom slučaju donošenjem osporenog Zakona opredelio je umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru.
IV
Pravnom analizom odredaba osporenog Zakona, Ustavni sud je utvrdio sledeće: da se osporeni Zakon odnosi na dve kategorije subjekata, i to na lica zaposlena u javnom sektoru Republike Srbije (radni odnos) i na angažovana lica u ovom sektoru (obavljanje privremenih i povremenih poslova, rad po osnovu ugovora o delu, ugovora o dopunskom radu, ugovora o autorkom delu i sl.); da su od primene ovog zakona izuzeta su samo privredna društva koja nisu od 1. januara 2010. godine primila nijedan vid državne pomoći, koja posluju bez gubitka u poslednjih pet godina i koja posluju u uslovima tržišne konkurencije sa privrednim društvima koja nisu u javnom sektoru, drugim rečima samo ona privredna društva za koja se, zbog uspešnosti poslovanja i konkurentnosti, ne izdvajaju sredstva iz budžeta za njihov rad; zatim, da se propisano umanjenje odnosi na zarade (plate) navedenih lica, ali i na druga njihova primanja koja su određena kao „ svaki prihod koji ostvaruje zaposleni u javnom sektoru od isplatioca prihoda kao ugovorenu naknadu za rad“; dalje, umanjenje se obračunava na neto zarade i neto druga primanja, što znači da je njihov mesečni nominalni iznos umanjen za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje; da se umanjenje zarade, odnosno plate i drugih primanja ne vrši na neto prihod koji nije veći od 60.000 dinara; da se umanjenje neto prihoda preko 60.000,00 do 100.000,00 dinara i neto prihoda većih od 100.000,00 dinara vrši progresivno prema propisanim koeficijentima, tako da je umanjenje neto prihoda veće ukoliko je i prihod veći, što za prihod preko 60.000,00 do 100.000,00 dinara iznosi oko 20%, a za prihod preko 100.000,00 dinara 25%; da se ovako obračunata sredstva koja predstavljaju razliku za uplatu neto prihoda uplaćuju na poseban uplatni račun budžeta Republike Srbije i čine javni prihod budžeta. Kako su isplatioci prihoda (svi subjekti koji čine javni sektor, u smislu ovog zakona, od državnih organa, preko Narodne banke, javnih agencija, javnih preduzeća i dr.) dužni da samostalno obračunavaju, obustavljaju i uplaćuju sredstva na račun budžeta, to je osporenim Zakonom dato ovlašćenje Poreskoj upravi da vrši kontrolu ispravnosti sprovedenih umanjenja neto prihoda zaposlenih lica, kao i da u upravnom postupku utvrdi korekcije umanjenja ukoliko isplatilac prihoda to nije učinio na ispravan način. U odnosu na postupak utvrđivanja, kontrole i naplate razlike za uplatu neto prihoda, propisano je da se na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuju poreski postupak i poreska administracija. Primena ovog zakona nije bila oročena samim zakonom, ali je trajanje ove mere svedeno na deset meseci u toku 2014. godine, odnosno na sve isplate izvršene od 1. januara 2014. godine, zaključno sa isplatom plate, odnosno drugog stalnog primanja za mesec oktobar 2014. godine, imajući u vidu da je osporeni Zakon prestao da važi 1. novembra 2014. godine, na osnovu člana 13. stav 1. Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava kojim je u pravni poredak Republike Srbije uvedena nova privremena mera finansijske konsolidacije budžeta, koja je počela da se primenjuje počev od obračuna i isplate plata, zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava za mesec novembar 2014. godine i koja je još uvek na snazi .
V
Prethodno izneta analiza propisanih rešenja u osporenom Zakonu je od važnosti i zbog još jedne činjenice, koja je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja. Naime, aprila 2009. godine donet je Zakon o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 31/09), koji se primenjivao počev od isplate plata, odnosno zarada za mesec maj 2009. godine zaključno sa isplatom plata, odnosno zarada za mesec decembar 2009. godine (znači na osam plata, odnosno zarada u toku 2009. godine). Ovaj zakon je bio predmet razmatranja pred Ustavnim sudom, na osnovu većeg broja podnetih inicijativa za pokretanje postupka za ocenu njegove ustavnosti, povodom kojih je Ustavni sud, na sednici održanoj 17. januara 2013. godine, doneo Rešenje IUz-97/2009, kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 1. stav 1, člana 2, člana 4. stav 1. i čl. 7. i 8. ovog zakona. Razlozi za donošenje ovog zakona 2009. godine su bili slični razlozima zbog kojih je donet i osporeni Zakon 2013. godine, jer je u prvoj polovini 2009. godine Republika Srbija bila suočena sa problemima u finansiranju svojih nadležnosti u pojedinim segmentima društva, koji su prouzrokovani negativnim efektima svetske ekonomske krize, tako da je zakonodavac, radi smanjenja budžetskog deficita i ravnomernijeg podnošenja negativnih efekata ove krize, propisao osmomesečno smanjenje plata i drugih primanja zaposlenih u državnoj administraciji i javnom sektoru. Pored sličnosti situacije i prilika u kojima su doneta oba ova zakona, kao i sličnosti u određivanju legitimnog cilja za uvođenje mere sm anjenja budžetskog deficita, postojale su značajne sličnosti i u samim rešenjima koja su predviđena ovim zakonima. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na te sličnosti, kao i na pojedine razlike u predviđenim rešenjima iz ovih zakona, koje su se ogledale u sledećem:
- smanjenje plata Zakonom iz 2009. godine je bilo privremenog karaktera i odnosilo se na primanja zaposlenih od maja do decembra meseca 2009. godine (osam plata) , dok umanjenje plata na osnovu Zakona iz 2013. godine nije imalo takav karakter po samom zakonu, već je trajanje ove mere o dređeno stupanjem na snagu novog zakona kojim su ova pitanja uređena na drugačiji način, tako da se i njegova primena odnosila na obračun i isplatu plata, zarada i drugih prihoda od decembra meseca 2013. godine zaključno sa oktobrom 2014. godine (11 plata);
- smanjenje plata se vrši u okviru javnog sektora, s tim što je Zakonom iz 2013. godine obuhvaćen ceo javni sektor Republike Srbije, dok je Zakonom iz 2009. godine bio obuhvaćen samo deo javnog sektora, jer su od njegove primene bile izuzete sudije Ustavnog suda, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca, sudije za prekršaje, članovi Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca i zaposleni u njihovim službama, profesionalni pripadnici Vojske Srbije, policijski službenici, piloti i zaposleni koji obavljaju poslove kontrole letenja, zaposleni u Bezbednosno informativnoj agenciji, diplomatsko-konzularnim predstavništvima, zavodima za izvršenje zavodskih sankcija, ustanovama u oblasti obrazovanja i učeničkog i studentskog standarda, nauke, zdravstva, kulture i socijalne i dečije zaštite;
- i jednim i drugim zakonom vršeno je umanjivanje neto primanja zaposlenih (tj. prihoda umanjenog za porez i doprinose);
- i jednim i drugim zakonom je određena donja granica iznosa neto primanja zaposlenog do koje se nije vršilo umanjenje prihoda – u Zakonu iz 2009. godine to je bio prihod ispod 40.000 dinara, a u Zakonu iz 2013. godine iznos neto primanja koje se ne umanjuje je iznos koji nije veći od 60.000 dinara;
- i u jednom i u drugom zakonu primenjuje se progresivni načini umanjenja prihoda u zavisnosti od visine prihoda koji se umanjuje (veći prihod veći procenat umanjenja);
- sredstva ostvarena umanjenjem neto prihoda isplatilac je bio dužan da uplati na poseban račun budžeta i u jednom i u drugom slučaju, međutim Zakonom iz 2009. godine ova sredstva se nakon uplate usmeravaju u poseban budžetski fond čija je isključiva namena bila određena ovim zakonom (rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize, prema posebnom aktu Vlade), dok su sredstva obezbeđena na osnovu Zakona iz 2013. godine, ovim zakonom samo određena kao prihod budžeta Republike Srbije, bez specificiranja njihove namene.
Iz navedenog sledi da je zakonodavac i u jednom i drugom slučaju koristio isti pristup i postupak u kome je vršeno smanjenje /umanjenje/ plata u javnom sektoru, što predstavlja suštinu određivanja pravne prirode ovog instituta. Tako je umanjenje vršeno u odnosu na neto primanja zaposlenih u javnom sektoru prema progresivnom koeficijentu u odnosu na visinu zarade i uz određivanje donje granice visine zarade koja ne podle že postupku umanjenja , radi očuvanja socijalne sigurnosti lica sa najnižim primanjima u javnom sektoru. Na navedeni način se isplatom umanjenog neto prihoda lica u javnom sektoru obezbeđivao novi prihod budžeta Republike Srbije za određeni period, saglasno članu 91. stav 1. Ustava. Naime, navedenim članom Ustava je utvrđeno da prihodi kojima se obezbeđuju sredstva za finansiranje Republike Srbije moraju biti utvrđeni zakonom, kao i da se ta sredstva obezbeđuju kako iz poreza koji su svakao najznačajniji izvor ovih sredstava, tako isto i iz drugih prihoda utvrđenih zakonom. To znači da se u konkretnom slučaju zakonodavac opredelio da na Ustavom dozvoljen način, tj. donošenjem posebnog zakona odredi novi prihod budžeta koji predstavlja razliku između neto prihoda i umanjenog neto prihoda zaposlenog u javnom sektoru, na način i pod uslovima propisanim tim zakonom. Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je našao da ne postoje suštinske razlike između mera smanjenja plata u javnom sektoru koje su uvedene 2009. godine i 2013. godine, jer se radi o posebnim merama finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije, kojima se deo prihoda budžeta o bezbeđivao smanjenjem plata, zarada i drugih prihoda lica u javnom sektoru, što suštinski predstavlja smanjenje rashoda u pogledu izdvajanja budžetskih sredstava za plate i druga primanja zaposlenih i radno angažovanih lica u javnom sektoru.
Ovim putem, Ustavni sud još jednom ističe da su prilikom donošenja Rešenja IUz-97/2009 od 17. januara 2013. godine navedena tri razloga koja su bila od prevashodne važnosti za odbacivanje inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti pojedinih odredaba Zakona iz 2009. godine, i to: značaj legitimnog cilja zakonodavca, načelo socijalne pravde i privremenost mere. Tako je u navedenom rešenju Ustavni sud stao na stanovište da je ''donošenjem osporenog Zakona, tj. propisivanjem jedne posebne privremene mere smanjenja plata, odnosno zarada određenom delu državne administracije i javnog sektora sa visokim primanjima, država intervenisala na način da se nesklad između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su postavljeni u Ustavu otkloni i obezbedi pravedna i jednaka redistribucija nacionalnih resursa, kako bi se izjednačila ekstremna nejednakost u uslovima svetske ekonomske krize.''
Polazeći od navedenog, a u pogledu legitimnog cilja zakonodavca za uvođenje mere umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru na osnovu osporenog Zakona, Ustavni sud najpre ukazuje da je zakonodavac kao razloge za uvođenje ove mere naveo dva argumenta – smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje funkcionisanja Republike Srbije u narednom periodu. Naime, neosporno je da je funkcionisanje Republike Srbije i nakon preduzimanja brojnih mera za umenjenje deficita budžeta i otklanjanja problema u finansiranju svojih nadležnosti koji su bili posledica negativnih efekata svetske ekonomske krize, i dalje bilo opterećeno veoma visokim budžetskim deficitom i porastom javnog duga, što je zahtevalo dodatne mere kako bi se ovi negativni trendovi što pre zaustavili. Imajući u vidu da je zakonodavac osporenim Zakonom umanjio zarade zaposlenih lica u javnom sektoru u situaciji kada je to bilo neophodno da bi se obezbedili vitalno važni interesi društva i države i zaštitile druge ustavne vrednosti, Ustavni sud je stao na stanovište da ovaj zakon nije donet u tzv. „redovnoj“ situaciji, već se radilo o jednoj posebnoj tj. neredovnoj sitaciji, u kojoj je država morala brzim interventnim merama da otkloni negativne efekte obezbeđivanjem sredstava za njeno funkcionisanje. Drugim rečima, legitimni cilj osporenog Zakona je bio očuvanje ekonomske stabilnosti države i obezbeđenje socijalne zaštite građana u uslovima visokog budžetskog deficita. Stoga, Ustavni sud konstatuje da je za donošenje osporenog Zakona postojao posebno važan, čak bi se moglo reći i kvalifikovan javni interes, koji se ogledao u potrebi očuvanja stabilnosti ekonomskog sistema države i osiguranju nesmetanog obavljanja svih državnih funkcija i zadataka (isti stav Ustavni sud je zauzeo i u Rešenju IUz-97/2009 od 17. januara 2013. godine).
Povodom navedenog, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava, koji je ovaj sud izneo u velikom broju svojih presuda, a tiču se principa proporcionalnosti prilikom ograničavanja prava na imovinu (u koje spadaju i plate, odnosno zarade) i koji glasi: „mešanje u mirno uživanje imovine mora počivati na principu 'pravične ravnoteže' između zahteva opšteg interesa zajednice i zahteva zaštite osnovnih prava pojedinca. Konkretno, mora postojati razuman odnos proporcionalnosti između sredstava i cilja koji po svim merilima lišava lice njegove imovine. Dok god postoji ovakav odnos, Sud državi priznaje široko diskreciono pravo u izboru sredstava za implementaciju i za utvrđivanje da li su posledice opravdane u javnom interesu “ (između ostalog, ovaj stav je zastupljen i u odlukama na koje se poziva jedan od podnosilaca inicijativa u ovom ustavnosudskom predmetu, tj. u predmetima Felicia Mihaies protiv Rumunije i Adrian Gavril Sentes protiv Rumunije, od 6. decembra 2011. godine, u kojima su se podnosioci obratili ovom sudu povodom smanjenja plata za 25% na period od šest meseci).
Polazeći od navedenog, Ustavni sud još jednom ističe da je legitimno pravo zakonodavca da u tzv. „kriznim vremenima“, uvodi mere finansijske konsolidacije budžeta kako bi se obezbedilo normalno funkcionisanje svih nadležnosti države, ali i obaveza da to mora činiti samo uz uvažavanje najvažnijih ustavnih načela i principa koji moraju biti imperativ prilikom propisivanja ovakvih mera, a odnose se prvenstveno na zaštitu vladavine prava, jednakosti i proporcionalnosti, zaštitu legitimnih očekivanja, pravne sigurnosti i izvesnosti, kao i socijalne pravde, odnosno solidarnosti.
U pogledu obezbeđenja principa socijalne pravde i solidarnosti, Ustavni sud ističe da je zakonodavac pod istim uslovima propisao umanjenje neto prihoda svih lica u javnom sektoru (kako zaposlenih, tako i radno angažovanih lica) koji su bili veći od 60.000 dinara mesečno (za razliku od Zakona iz 2009. godine, gde je deo javnog sektora bio izuzet od primene mere smanjenja plata i drugih primanja), takođe je podignuta donja granica visine zarade (60.000 dinara) koja ne podleže primeni ove mere u odnosu na Zakon iz 2009. godine, kada je iznosila do 40.000 dinara i na taj način je osporenim Zakonom iz kategorije obveznika prema kojima je bila preduzeta ova mera isključen veći broj zaposlenih sa manjim primanjima, čime je zakonodavac i na ovaj način šire od prethodnog zakona zaštitio osnovne principe načela socijalne pravde u pogledu egzistencijalno ugroženijih kategorija stanovništva. Što se pak tiče principa solidarnosti i eventualne obaveze da u vremenu krize za funkcionisanje države teret mora biti isti za sve građane, Ustavni sud napominje da Republika Srbija, kao poslodavac, može vršiti smanjenje plata samo zaposlenih lica u javnom sektoru, a ne i u tzv. „privatnom“ sektoru, jer za to nije n adležna (pored toga, kako je u obrazloženjeu Predloga Zakona i navedeno, zarade u javnom sektoru su za oko 35% bile više u odnosu na zarade u privatnom sektoru krajem 2013. godine).
Što se tiče privremenosti mere umanjenja neto prihoda lica u javnom sektoru, ona zaista nije bila eksplicitno predviđena u osporenom Zakonu, kako je to bilo predviđeno Zakonom iz 2009. godine. Naime, sam naziv Zakona iz 2009. godine je upućivao na to da se radi o jednoj privremenoj meri radi konsolidacije budžetskog deficita, jer je njegov naziv glasio: „Zakon o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru“. Takođe je članom 10. ovog zakona bila oročena primena mere smanjenja plata u javnom sektoru, i to tako što je bilo predviđeno da se zakon prim enjuje počev od isplate plate, odnosno zarade za mesec maj 2009. godine, zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine. Osporeni Zakon iz 2013. godine nije sadržao ovakve odredbe. Međutim, Ustavni sud ukazuje na postojanje određenih neospornih činjenica koje su išle u prilog tome da se i u ovom slučaju ipak radilo o jednoj meri privremenog karaktera.
Najpre, razlozi za donošenje osporenog Zakona nesumnjivo ukazuju na privremenost mere umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, jer zakonodavac ovu meru utvrđuje kao jednu od mera koje imaju za cilj smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje ekonomske stabilnosti u funkcionisanju d ržave prilikom servisiranja svih njenih obaveza. Ovakva mera suštinski ima karakter jedne interventne mere države u određenoj kriznoj situaciji, a glavna odlika svih interventnih mera jeste njihov privremen karakter, jer sama priroda tih mera podrazumeva njihovo trajanje , odnosno intervenciju države u tzv. neredovnim situacijama sve dok se ne otklone razlozi za njihovo uvođenje, što i jeste krajnji cilj sprovođenja mera ovakvog karaktera. Stoga, po pravilu, prestanak razloga za uvođenje određene interventne mere države jeste i krajnji rok trajanja ovakve mere.
Drugo, ova mera je faktički trajala deset meseci u 2014. godini (od 1. januara do 1. novembra 2014. godine), odnosno odnosila se na isplatu 11 plata, odnosno svih drugih primanja iz budžetskih sredstava samo u navedenom periodu, imajući u vidu da je, kako je to već i navedeno, osporeni Zakon prestao d a važi 1. novembra 2014. godine, na osnovu člana 13. stav 1. Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava. To prvo znači da je trajanje ove mere bilo kraće od vremene važenja jedne budžetske godine, što po pravilu predstavlja rok u kome se mere ovakve prirode preispituju, odnosno kada se vrši procena ekonomskih efekata ovakvih mera na k onsolidaciju budžetskog deficita. U prilog navedenom, Ustavni sud ovom prilikom ukazuje i na jurisprudenciju pojedinih ustavnih, odnosno vrhovnih sudova u Evropi, čije države su bile suočene sa sličnim problemima u pogledu rešavanja visokog budžetskog deficita u periodu ekonomske, odnosno finansijske krize. Tako je Državni savet Grčke povodom smanjenja plata i penzija uvedenih zakonima 3833/2010 i 3845/2010 kojima je ratifikovan Prvi memorandum, kao mali deo šireg programa finansijskog usklađivanja i strukturalne reforme grčke ekonomije sa evropskim okvirom zaključio da su „ove mere samo privremene i cilj im je da stvore neposredni priliv prihoda za grčku državu do drugog seta mera, namenjenih borbi protiv izbegavanja poreza i prevara“. Hrvatski ustavni sud je povodom ocene ustavnosti „Zakona o posebnom porezu na plaće, mirovine i druge primitke“ zauzeo stav da „poseban porez uveden ovim zakonom može u postojećem obliku biti privremeno zadržan u pravnom poretku Republike Hrvatske“, dok je Ustavni sud Republike Litvanije, svojom Odlukom od 20. aprila 2010. godine, formulisao izvesne opšte principe koji se moraju poštovati kada je zakonodavcu dopušteno da usvoji odluke o smanjenju zajemčenih prava iz oblasti socijalne zaštite, ukoliko se u državi javi ekonomska kriza, među kojima je kao prvi opšti princip usvojen sledeći princip: „ustavni koncept državnog budžeta podrazumeva da je, u uslovima ekonomske krize, smanjenje zarada i naknada službenih lica i državnih službenika u ustanovama koje se finansiraju iz državnog i opštinskih budžeta (i drugih zaposlenika koji se plaćaju iz fondova pomenutih budžeta) i njihovih penzija, dopušteno najduže na jednu budžetsku godinu, te da je u toku odobravanja državnog budžeta za sledeću godinu zakonodavac dužan da ponovo proceni ekonomsku situaciju u državi i da ponovo odluči u pogledu smanjenja pomenutih socijalnih garancija“ .
Treće, navedenim Zakonom privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava iz 2014. godine nije samo osporeni Zakon prestao da važi, već je faktički ovaj zakon zamenjen drugim zakonom u kontinuitetu, koji, takođe, uređuje pitanja koja se odnose na umanjenje primanja zaposlenih iz javn og sektora. Naime, iako se uređenju ovih pitanja pristupilo na drugačiji način nego što je to bilo predviđeno osporenim Zakonom, Ustavni sud ukazuje na postojanje kontinuiteta mere u ovoj oblasti koja se preduzima radi smanjenja budžetskog deficita. Upravo postojeći kontinuitet preduzimanja mera zakonodavca u 2013. i 2014. godini u cilju fiskalne konsolidacije budžeta ukazuje na privremenost osporenog Zakona, odnosno privremenost mere umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru na osnovu osporenog Zakona, jer se zakonodavac , radi ostvarenja istog cilja , krajem 2014. godine opredelio za novi (drugačiji) pristup u sprovođenju mere finansijske konsolidacije budžeta u oblasti primanja zaposlenih lica u javnom sektoru. Na osnovu tog zakona zaposlenima u javnom sektoru se i dalje vrši umanjenje plata, zarada i drugih primanja iz budžetskih sredstava. S obzirom na to da nesumnjivo postoji kontinuitet u preduzimanju mera finansijske konsolidacije budžeta u oblasti umanjenja zarada zaposlenih u javnom sektoru od decembra 2013. godine i da ono još uvek traje (na osnovu dva različita zakona), kao i da je Zakonom iz 2014. godine, koji je donet nakon osporenog Zakona, utvrđeno privremeno uređivanje osnovice za obračun i isplatu plata i drugih primanja lica u javnom sektoru, to je i osporeni Zakon mogao imati samo karakter privremenog uređenja ovog pitanja, iako to nije bilo izričito navedeno u njegovom nazivu, pa ni u odredbama ovog zakona.
Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je stao na stanovište da umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, po svojoj prirodi, predstavlja meru finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije za određeni period, kojom se na osnovu posebnog zakona obezbeđuju prihodi iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, saglasno članu 91. stav 1. Ustava.
Imajući u vidu da Ustavni sud navedenom ocenom o pravnoj prirodi umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, argumentum a contrario, nije stao na stanovište da se na način predviđen osporenim Zakonom uvodi poseban porez na dohodak lica u javnom sektoru, to se nije upuštao u razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja koja polaze upravo od pretpostavke da se u konkretnom slučaju radi o posebnom porezu na dohodak lica u javnom sektoru, a tiču se narušavanja jedinstva pravnog poretka u odnosu na pitanja uređena Zakonom o porezu na dohodak građana i izostavljanja tzv. „privatnog sektora“ iz Ustavom utvrđene opšte obaveznosti plaćanja poreza (član 91. stav 2. Ustava) i s tim u vezi povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava.
VI
U pogledu ocene ustavnosti predviđenih rešenja iz osporenog Zakona u odnosu na odredbu člana 60. stav 4. Ustava, kojom je, između ostalog, zajemčeno pravo na pravičnu naknadu za rad, Ustavni sud najpre ukazuje da je u Republici Srbiji pravo na rad zajemčeno, u skladu sa zakonom. U pogledu primanja zaposlenog iz radnog odnosa, odredbom člana 60. stav 4. Ustava je zajemčeno pravo na pravičnu naknadu za rad, koja nije definisana Ustavom, niti unutrašnjim zakonodavstvom. Međutim, uslovi za efektivno ostvarivanje prava na pravičnu naknadu utvrđeni su odredbama člana 4. stav 1. tač. 1) do 5 ) Revid irane evropske socijalne povelje ( „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 42/09), kojima je predviđeno da se u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na pravičnu naknadu, strane ugovornice obavezuju: 1) da priznaju pravo radnika na naknadu koja će njima i njihovim porodicama obezbediti pristojan životni standard; 2) da priznaju pravo radnika na povećanu stopu naknade za prekovremeni rad, uz mogućnost izuzetaka u određenim slučajevima; 3) da priznaju pravo muškarcima i ženama na jednaku platu za rad jednake vrednosti; 4) da priznaju pravo svih radnika na razuman period otkaznog roka u slučaju prekida radnog odnosa; 5) da dozvole smanjenje plate samo pod uslovima i do iznosa propisanog nacionalnim zakonodavstvom ili propisima, odnosno utvrđenog kolektivnim ugovorima ili arbitražnim odlukama. Ostvarivanje ovih prava omogućuje se slobodno dogovorenim kolektivnim ugovorima, statutarnim mehanizmima utvrđivanja visine nadnica, ili drugim sredstvima u skladu sa nacionalnim uslovima.
Ustavni sud, pri tome, ukazuje posebno na navedenu tačku 5) člana 4. stav 1. navedene Povelje kojom je dozvoljeno smanjenje plata pod uslovom da je to do iznosa koji je predviđen nacionalnim zakonodavstvom, odnosno da dozvoljeno smanjenje zarada, odnosno plata ne sme ići ispod minimalne zarade ili ako ta minimalna zarada nije utvrđena zakonom, onda kolektivnim ugovorom, arbitražnim odlukama ili nekim drugim referentnim odlukama. Odlukama Vlade Republike Srbije utvrđuju se minimalna neto zarada po radnom času na šestomesečnom nivou, odnosno dva puta u toku jedne kalendarske godine. Zvanični podatak o mesečnim iznosima neto i bruto minimalnih zarada na godišnjem nivou objavljuje Republički zavod za statistiku u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Tako se, prema ovom podatku, minimalna neto zarada u 2014. godini kretala od 18.400 do 21.160 dinara u zavisnosti od meseca do meseca u toj godini. Saglasno navedenim zvaničnim podacima, Ustavni sud je utvrdio da je daleko iznad ove vrednosti postavljen limit za umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, jer se zakonom propisano umanjenje vršilo u odnosu na prihode koji su bili viši od 60.000 dinara. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da je navedena visina plate, odnosno zarade ili drugog primanja iznad 60.000 dinara bila veća ne samo od minimalne zarade u Republici Srbiji u ovom periodu, već i od prosečne mesečne zarade po zaposlenom u Republici Srbiji u 2014. godini, koja se kret ala od 37.966 do 49.970 dinara. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da određivanjem granice visine zarade, odnosno drugog prihoda zaposlenog koji je veći od 60.000 dinara i koji podleže umanjenju na način i po postupku predviđenom osporenim Zakonom, nije povređeno pravo zaposlenih i radno angažovanih lica u javnom sektoru na Ustavom zajemčenu pravičnu naknadu za rad.
Pri tome, Ustavni sud ukazuje da se mera umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru ne može smatrati mešanjem države u način određivanja plata, odnosno zarada lica zaposlenih u javnom sektoru, jer se ovim zakonom niti menja, niti na drugačijim osnovama uređuje način određivanja plata i zarada ovih lica. Naime, osporenim Zakonom se samo vrši procentualno umanjenje već utvrđene plate, odnosno zarade, saglasno važećim propisima iz ove oblasti, kako bi se smanjenjem rashodne strane budžeta za ove namene izvršila neophodna konsolidacija budžeta za određeni vremenski period.
I na kraju, Ustavni sud još jednom ističe da, imajući u vidu da je u velikom broju podnetih inicijativa bilo predloga za drugačije uređenje osporenih rešenja iz Zakona, kao i određenih pitanja koja su vezana za primenu ovog zakona u praksi, ovaj sud može da vrši ocenu samo postojećih rešenja iz Zakona, a ne i tzv. „nedostajućih“ rešenja, kao i da navedena pitanja i ocena celishodnosti i praktične primene zakonskih rešenja nisu u nadležnosti Ustavnog suda, saglasno odredbama člana 167. Ustava.
VII
Polazeći od svega izloženog, a prihvatajući ustavnopravnu utemeljenost za određivanje pravne prirode umanjenja neto prihoda lica u javnom sektoru kao mere finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije za određeni period, kao i određene stavove koje je Ustavni sud već zauzeo u svojoj praksi, Sud je, nakon sprovedenog postupka, ocenio da zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, u vreme važenja, nije osnovan, pa je, saglasno članu 53. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu , zahtev odbio.
Na osnovu navedenog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 15) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić
Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda broj IUz-138/2016 o odbijanju zahteva za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja
Ustavni sud Srbije je na svojoj sednici održanoj 26. aprila 2018. godine, doneo odluku o odbijanju zahteva za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja.
Uvažavajući i poštujući pravo svakog uvaženog sudije Ustavnog suda na sopstveni stav, izražavam svoje neslaganje sa sadržajem odluke Ustavnog suda broj IUz-138/2016, donetom većinom glasova sudija Ustavnog suda, što činim iz nekoliko razloga, koji se svode na:
1) načelan stav da pokretanje postupka ocene ustavnosti konkretnog zakona svakako ne znači da će Ustavni sud „apriorno“ ustanoviti neustavnost, zakona čije je donošenje inače, sa stanovišta elementarne zaštite ekonomsko-finansijskih interesa države, sasvim legitimno i ustavno-pravno prihvatljivo;
2) problematičan sadržaj odluke Ustavnog suda, a naročito njegov izrazito „ekonomsko-finansijski karakter“, bez obzira što su ekonomsko-finansijski razlozi osnovni i praktično ključni argumenti za usvajanje konkretnog zakona, što je skopčano i sa nepotrebnim, očigledno preteranim zalaženjem Ustavnog suda u problematiku ratio legis-a osporenog Zakona;
3) neobraćanje pažnje Ustavnog suda na potencijalni ustavno-pravni problem privremenosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), odnosno nedefinisanja u samom tom zakonu koji je bio izraz nesporne ekonomsko-finansijske potrebe, do kada će da važi, odnosno kada će se steći uslovi za prestanak umanjenja neto prihoda lica u javnom sektoru;
4) izbegavanje Ustavnog suda da sa stanovišta ustavno-pravnih rezona analizira mogući diskriminatorski i neselektivni karakter Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja, te
5) izbegavanje Ustavnog suda da ustavno-pravno analizira mogućnost da se umanjenje neto prihoda lica u javnom sektoru potencijalno i faktički ispoljava kao prikriveni porez.
I
Pokretanje postupka ocene ustavnosti konkretnog zakona nije „prejudiciranje“ neustavnosti
Načelno smatram da samo po sebi, pokretanje ocene ustavnosti bilo kojeg konkretnog zakona, pa i Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), nema „aprioran i prejudicirajući karakter“, te da to svakako ne znači da se taj postupak svakako mora okončati ocenom o neustavnosti zakona koji je bio predmet ocene ustavnosti pred Ustavnim sudom. Međutim, jedan „kompletan“ i meritoran postupak ove vrste je uvek poželjan u uređenoj pravnoj državi i on samo može doprineti ukupno boljem kvalitetu pravnog sistema, što načelno važi i u pogledu zakona koji više nisu na snazi, odnosno ne primenjuju se, ali su naravno u periodu važenja, ostvarili određeni pravni, a u slučaju Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), svakako i odgovarajući ekonomsko-finansijski efekat.
I sami nekadašnji stavovi Ustavnog suda Srbije, govore u prilog prethodno istaknutom, jer se u samoj odluci Ustavnog suda Srbije broj IUz-138/2016, konstatuje da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenog akta, u vreme njegovog važenja (pozivanje na rešenje Ustavnog suda broj IUz-60/2014 od 20. novembra 2014. godine), te da je moguće postaviti veliki broj ustavno-pravnih pitanja, koja su potencijalno ustavno-pravno sporna, poput:
prirode umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, jer nije jasno da li se radi „samo“ o meri finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije, koja se odnosi na indirektno smanjenje određenih budžetskih rashoda ili je osporenim zakonom uveden poseban porez na dohodak lica u javnom sektoru;
problema mogućeg narušavanja prava „zaposlenih u javnom sektoru“ na pravičnu naknadu za rad, što je zajamčeno članom 60. stav 4. Ustava;
pitanje mogućeg narušavanja jedinstva pravnog poretka, koje je zajemčeno članom 4. stav 1. i članom 194. stav 1. Ustava, imajući u vidu da je Zakonom o porezu na dohodak građana izričito propisano da porez na dohodak građana plaćaju, u skladu sa odredbama tog zakona, fizička lica koja ostvaruju dohodak i da se oporezivanje dohotka građana uređuje isključivo tim zakonom, iz čega takođe, proizlazi i pitanje da li se uvođenjem posebnog poreza na neto primanja zaposlenih u javnom sektoru na način predviđen osporenim Zakonom narušava princip zabrane dvostrukog oporezivanja, propisan Zakonom o porezu na dohodak građana;
problema koji povezan sa ustavnim načelom jednakosti i zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava, jer je sporno da li se zbog selektivnog karaktera ove mere čiji se cilj inače, može smatrati legitimnim, te zasnovanim na opštem društvenom interesu, usled neadekvatne pravno-tehničke realizacije takvog legitimnog cilja, faktički dovode u neravnopravan položaj lica zaposlena i radno angažovana u javnom sektoru na koja se ova mera isključivo odnosi;
pitanja moguće diskriminacije zaposlenih, jer se polazeći od odredbe člana 91. stav 2. Ustava, kojom je utvrđena opšta obaveza plaćanja poreza, kao ustavno-pravno sporno može postaviti i pitanje zašto je iz ove obaveze izostavljen „privatni“ sektor u Republici Srbiji, naročito shvatajući ovu obavezu kao jednu vrstu solidarnosti svih u društvu da doprinesu što bržem prevazilaženju postojećeg budžetskog deficita, smanjenju javnog duga države i uspostavljanju sistema za nesmetano finansiranje svih nadležnosti države, što je od značaja i za „privatni“ sektor u Republici Srbiji, a ne samo za javni; te
6. pitanja koje se konačno, svodi na dilemu u pogledu (ne)ispunjenosti normama ovog zakona određenih standarda koji se tiču opštosti, kvaliteta, trajanja i izvesnosti normi, a koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja ustavnih načela vladavine prava, pravne sigurnosti i jednakosti svih pred Ustavom i zakonom.
Smatram da u svojoj odluci o odbijanju za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, Ustavni sud sada - post festum, tj. u vreme kada taj Zakon više ne važi, suštinski izbegao da nesporno otkloni dilemu o mogućoj neustavnosti osporenog zakona, odnosno njegovih pojedinih odredbi a u pogledu kojeg je isti taj Ustavni sud, prethodno u vreme kada je taj Zakon bio na snazi, izneo niz prethodno navedenih argumenata u prilog oceni da je potrebno pažljivo i meritorno analizirati ne samo određene pravno-tehničke slabosti određenih odredbi tog Zakona, već i njihovu potencijalnu neustavnost.
II
Izraziti „ekonomsko-finansijski karakter“ odluke Ustavnog suda, nepotrebno i preterano zalaženje u problematiku ratio legis-a i drugi problematični sadržaji u odluci Ustavnog suda
Iako nikome, ni iole realnom ne može biti sporno koliko su važna pitanja koja se odnose na javne finansije, stanje u državnom budžetu, visinu javnog duga, odnosno deficita, tj. bitno narušen odnos između prihoda i rashoda u državnom budžetu i sl., smatram da je obrazloženje odluke Ustavnog suda u predmetu IUz-138/2016, prepuno „čisto finansijsko-ekonomskih argumenata“ i to u meri koja uveliko prevazilazi sadržaj kojim bi se u obrazloženju, mogla/morala „pravdati“ izreka odluke Ustavnog suda, odnosno „pravac“ njegovog odlučivanja.
Donekle bi se takvi ekonomsko-finansijski argumenti, nekada čak i u formi svojevrsne „žalopojke“ i „kuknjave“ u odnosu na stanje javnih finansija u vreme usvajanja osporenog zakona, mogli smatrati i opravdanim, ali svakako ne u meri u kojoj su takvi argumenti svoje mesto u kvantitativnom smislu, a naročito u odnosu na čisto ustavno-pravne argumente (koji bi nesporno morali biti izrazito dominantni prilikom ustavno-pravnog rezonovanja), našli/zaslužili u odluci Ustavnog suda u predmetu IUz-138/2016.
Skoro da ovde u odluci Ustavnog suda u pogledu koje izdvajam mišljenje, odnosno u veoma opširnom „ekonomsko-finansijskom“ delu obrazloženja odluke Ustavnog suda, koje očigledno i izrazito dominira u odnosu na ostali „ustavno-pravno relevantan“ deo sadržaja obrazloženja, samo nedostaje i formalno pozivanje Ustavnog suda na postupanje države specifičnoj „u krajnjoj nuždi“, te isticanje stava da „nužda zakon/Ustav menja“.
Smatram da ekonomsko-finansijski argumenti nesporno imaju ogromnu važnost, ali je njima mesto daleko pre u obrazloženju konkretnog predloga zakona koji je finansijsko-ekonomske prirode, poput Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, odnosno predloga tog Zakona. Uloga takvih argumenata je pre svega, da posluže za racionalno objašnjenje narodnim poslanicima u postupku usvajanja zakona, koja je osnovna svrha konkretnih zakonskih rešenja, a takođe, u pravnoj državi oni služi i da se najširoj javnosti, odnosno građanima, valjano objasni zašto se donosi konkretan zakon. Takvi argumenti dakle, sasvim legitimno mogu biti deo suštinski opravdanog ratio legis-a tog konkretnog Zakona, kao i bilo kojeg drugog sličnog zakona, jer zaista nije sporno da država ima ne samo pravo, već i dužnost da konsoliduje stanje svojih finansija, što naravno, uvek mora činiti na ustavno-pravno prihvatljiv način.
Ekonomsko-finansijski razlozi mogu dakle, da budu veoma značajan i ubedljiv argument u skupštinskoj raspravi prilikom obrazlaganja predloga zakona. Oni naravno, mogu takođe da posluže za korektno objašnjenje javnosti, a naročito onim građanima čiji se prihodi umanjuju i sl., ali takvi argumenti koji su inače, po pravilu nepravnog karaktera, načelno ne bi trebalo da budu toliko upadljivi i imaju tako izrazito dominantno mesto u obrazloženju odluke Ustavnog suda.
Konačno, svakako nije sporan ni dugoročni interes građana da država ima stabilnu finansijsku situaciju, što je važno i kada se radi o kvalitetu pravnog sistema, ali i sistema socijalne zaštite, uspešnosti ostvarivanja svih drugih značajnih državnih i društvenih funkcija itd.. Takođe je notorno poznato da ako jedna generacija građana troši više nego što stvara, to u krajnjoj liniji, daleko skuplje plaća/vraća neka buduća generacija, odnosno neke buduće generacije, a u krajnjoj liniji, „potomci onih što troše više nego što imaju“, što naravno, ne samo da elementarno nije pravično, već se tako potencijalno ozbiljno ugrožava i budućnost države i njenih građana, kao i konkretnog društva uopšte. Međutim, svi ti zaista sasvim opravdani argumenti, koji se lako mogu na racionalan način objasniti, su pre svega, sadržani u ratio legis-u konkretnog zakona i iako oni mogu da u određenoj meri budu deo i kompletne ustavno-pravne analize, tada takvi argumenti, a naročito u formalnom smislu kao deo sadržaja konkretne odluke Ustavnog suda, ipak ne smeju da budu nesrazmerno dominantni u odnosu na relevantne ustavno-pravne rezone, koji bi za Ustavni sud uvek morali da budu u centru pažnje i na kojima se u krajnjoj liniji, jedino i mogu u meritornom smislu, temeljiti njegove odluke.
Konačno, kada se već Ustavni sud nepotrebno upustio u prilično složene ekonomsko-finansijske analize, kojima se u stvari, može pravdati samo, tj. skoro isključivo ratio legis konkretnog zakona, ali koje same po sebi, nisu ustavno-pravno relevantne, onda je to trebalo da čini na jedan znatno oprezniji, pa i daleko umereniji način, ne samo u pogledu prethodno istaknute, izrazite, suviše naglašene i objektivno prevelike prevage takvih isključivo ekonomsko-finansijskih rezona u odnosu na striktno pravne i ustavno-pravne argumente, već i sa stanovišta potrebe njihovog racionalnog „suočavanja“ sa mogućim kontraargumentima te vrste.
To znači da, kada se već upustio u takvo složeno ekonomsko-finansijsko „lamentiranje“, koje je inače, bilo apsolutno nepotrebno u toj meri, Ustavni sud je morao da svoju ekonomsko-finansijsku analizu“ lošeg stanja državnih finansija, ne svede samo na prilično jednostrano analiziranje konkretnih finansijsko-ekonomskih argumenata pojedinačno i to isključivo onih koji govore u prilog štednje umanjenjem prihoda zaposlenih u javnom sektoru, već i korelativno, tj. u njihovoj međusobnoj vezi, a posebno u pogledu mogućih kontraargumenata te vrste. Dakle, takva ekonomsko-finansijska analiza, koja je inače u takvom obimu sasvim nepotrebna u odluci Ustavnog suda bi, ako se Ustavni sud u nju već upuštao, morala da bude izložena i sa stanovišta „sučeljavanja“ argumenata takve ekonomsko-finansijske prirode međusobno, pa i na izvestan način u skladu sa načelom kontradiktornosti, što znači i u jednom pro et contra smislu.
Stoga na primer, kada se u odluci Ustavnog suda navodi da su plate i zarade u javnom sektoru značajno veće nego u tzv. privatnom sektoru, to bi moralo biti konsekventno praćeno i realnim objašnjenjem da je osnovni razlog za takvu disproporciju, to što su zaposleni u javnom sektoru u proseku znatno višeg stepena obrazovanja.
Kada Ustavni sud u svom rešenju objašnjava da su uštede moguće i povećanjem poreza, poput PDV-a ili smanjenjem određenih subvencija, onda bi bilo korektno, kada se već ulazi u takve ekonomsko-finansijske analize (za koje bi se teško moglo reći da imaju relevantan ustavno-pravni značaj), da se pri tom „korelativno“ objasni koji bi bili potencijalni, ne samo štetni, već i mogući pozitivni efekti takvih ekonomsko-finansijskih mera. Na primer, ako bi se PDV povećao, to bi svakako izazvalo odgovarajuća poskupljenja, što bi pogodilo sve građane, a naravno, najviše one koji su najsiromašniji (što je načelno neprihvatljivo i sa stanovišta ustavno-pravnog interesa zaštite elementarne socijalne sigurnosti, shodno odredbama člana 69. Ustava), ali bi to takođe doprinelo povećanju prihoda u državnom budžetu, a država bi onda, delom tih prihoda mogla da finansira povećanje socijalne pomoći građanima koji su najsiromašniji, što bi naravno, zahtevalo i moguće uvođenje tzv. socijalnih karti, poboljšanje i činjenje efikasnijim sistema socijalne pomoći/zaštite i sl.
Takođe, na primer, kada već Ustavni sud u obrazloženju svoje odluke prilično žestoko „lamentira“ nad lošim stanjem javnih finansija, te objašnjava da bi bez uvođenja mera koja su u javnosti faktički shvaćene kao „solidarni porez“, između ostalog, bile „ugrožene“ i subvencije koje se daju stranim investitorima (a opštepoznato je da takva praksa i globalna „ekonomska strategija“ u našoj zemlji nije nimalo nova, već nastaje još početkom tzv. ubrzane „tranzicije“ - 2000-ih godina), onda bi bilo korektno da se objasni da moderna ekonomska strategija podrazumeva i druge načine „privlačenja“ stranih investicija, a ne samo davanjem subvencija koje višestruko nadmašuju one koje se daju domaćim investitorima, te već uobičajene pogodnosti koja se nažalost, faktički uglavnom svodi na veoma jeftinu radnu snagu.
Takođe, ako se u odluci Ustavnog suda već toliko insistira na ekonomsko-finansijskim argumentima, onda je trebalo konstatovati i notornu činjenicu koja se odnosi na određene aspekte „sive ekonomije“ u privatnom sektoru, kojih po logici stvari, nema ili ih bar ne može biti ni u iole značajnoj meri, kada se radi o tzv. javnom sektoru. To se u ovom slučaju posebno odnosi na opštepoznatu činjenicu da nažalost, mnogo „zvanične plate i zarade“ i prihodi uopšte u privatnom sektoru, koji su oficijelno na nekom veoma niskom nivou (poput poznatog žargonskog termina - „minimalac“), u stvarnosti nisu zaista takvi, jer se deo plate, odnosno zarade, isplaćuje „na ruke“ i mimo svih zvaničnih evidencija, a naravno, bez plaćanja poreza i doprinosa, isto kao što je notorno poznato da u privatnom sektoru postoji i tzv. siva ekonomija, koja između ostalog podrazumeva i cirkulisanje određenih oficijelno neregistrovanih prihoda.
Naravno, kao što je prethodno već objašnjeno, smatram da sve ovo u stvari, ni ne treba da bude sadržano u odluci Ustavnog suda, koja se mora bazirati primarno na ustavno-pravnim argumentima, ali kada je već Ustavni sud u tako velikoj meri „ekonomizirao“ svoje rešenje, te se u nesrazmerno velikoj meri bavio ekonomsko-finansijskom problematikom u odnosu na ustavno-pravno rezonovanje, onda je mogao/morao da se bavi i drugim pravcima takve ekonomsko-finansijske analize, tako što bi ukazao i na druge moguće načine uštede, iako bi svakako, bilo znatno bolje da se Ustavni sud uopšte nije ni upuštao u takve dugačke analize, koje su striktno vanpravnog karaktera.
III
Privremeni karakter Zakona kao mogući ustavno-pravni problem
Smatram da argument privremenosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, te činjenica da je on važio jedno ograničeno i relativno kratko vreme, nije suštinski bilo kakav ustavno-pravno relevantan razlog i to u oba smera, što znači:
ni za ocenu da nema baš nikakvih, čak ni „indicija“ da se potencijalno radi o neustavnom zakonu,
niti obrnuto, da je svakako reč o zakonu, čija su sva normativna rešenja ustavno-pravno potpuno prihvatljiva.
Konačno, svaki bi se zakon u jednom opštem smislu i po logici stvari, mogao smatrati „privremenim“, jer svakako važi samo dok eventualno ne bude zamenjen drugim zakonom (Lex posterior derogat (legi) priori), odnosno bude u nekom budućem periodu, od strane zakonodavca stavljen van snage.
Činjenica je da u samom konkretnom Zakonu o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, nema ni odredbe koja bi formalno deklarisala da je reč o zakonu koji je „privremen“, tj. koji će važiti samo u određenom vremenskom periodu, niti naravno, u tom Zakonu postoji bilo kakva odredba koja bi propisala striktno period važenja Zakona, ili bar „stavila u izgled“, kada će taj Zakon prestati da važi, odnosno drugim rečima, objašnjeno, kada će se prestati sa umanjenjem neto prihoda lica u javnom sektoru, odnosno koji uslovi (poput na primer, visine fiskalnog deficita, odgovarajućeg porasta prihoda i sl.), se moraju ispuniti da se više ne bi umanjivali neto prihodi lica u javnom sektoru.
S druge strane, osporeni Zakon je relativno brzo od početka njegove primene zamenjen drugim zakonom, što znači da privremeni karakter osporenog Zakona faktički i u praksi uopšte nije bio sporan i s obzirom na to da je relativno brzo zamenjen Zakonom o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, koji na značajno adekvatniji način uređuje materiju na koju se odnosio osporeni Zakon.
IV
Mogući diskriminatorski i neselektivni karakter Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru
Smatram da se osnovano postavlja pitanje moguće diskriminacije između nekoliko kategorija ne samo zaposlenih, već uopšte lica, koja primaju određene prihode, iz formalno definisanog „javnog sektora“, što u odluci Ustavnog suda u odnosu na koju izdvajam mišljenje, nije analizirano na potpun i pravilan način, te je stoga, Ustavni sud propustio da otkloni svaku dilemu u odnosu na ovo pitanje. Radi se o dve osnovne forme ovakve moguće diskriminacije:
između zaposlenih u javnom sektoru i zaposlenih u privatnom sektoru, jer ako je svrha osporenog zakona ostvarivanje uštede u državnom budžetu u vreme kada je država bila „na ivici bankrota“, onda u stvari, nije bilo razloga da se merama uštede ne obuhvate i zaposleni u privatnom sektoru, što bi bilo adekvatno i sa stanovišta elementarne društvene solidarnosti; te
između lica kojima se određeni prihod, koji ne proizlazi iz radnog odnosa, isplaćuje iz „javnog izvora prihoda“ i onih lica kojima se takav isti ili slični prihod isplaćuje iz „privatnog izvora prihoda“.
Iz oba prethodno navedena oblika moguće diskriminacije, proizlazi i potencijalno neselektivni karakter određenih odredbi Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, u kombinaciji sa njegovim značajnim pravno-tehničkim slabostima, što se posebno odnosi na sledeće:
Problem „mešovitog javno-privatnog“ sektora, jer se u članu 2. stav 1. tačka 1. podtačka 6. osporenog Zakona (značenje izraza), definiše da u javni sektor, između ostalog, spadaju i pravna lica nad kojima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno lokalna samouprava ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u organima upravljanja, iz čega proizlazi da je tako država „poslodavac“ ili svojevrsni „prošireni vlasnik/sopstvenik“ i u odnosu na onaj deo kapitala ili vlasništva, koji inače, uopšte ne pripada državi.
Problem isplatioca, što se svodi na normativni mehanizam koji određene kategorije građana potencijalno stavlja u neravnopravan i diskriminišući položaj, jer se u članu 2 stav 1. tačka 2. osporenog Zakona, u kategoriju „zaposlenih u javnom sektoru“, svrstavaju i lica koja u stvari, uopšte nisu zaista i zaposlena kod „isplatioca prihoda“, odnosno u tzv. javnom sektoru, što se pre svega, odnosi na lica koja primaju „ugovorenu naknadu za rad na osnovu ugovora o delu, ugovora o dopunskom radu, ugovora o autorskom delu i slično“. Na primer, ako neki pisac objavi knjigu čiji je izdavač u vlasništvu države, poput na primer, „Službenog glasnika“, ili je izdavač nekog udžbenika državni fakultet, odnosno Univerzitet i sl., piscu, odnosno autoru udžbenika se obavezno umanjuje ugovorena naknada, odnosno autorski honorar, a ako bi isti taj pisac, odnosno autor, tekst iste knjige objavio kod nekog privatnog izdavača, do takvog umanjenja uopšte ne bi došlo.
Problem „kumulativnih“ i „sabranih/zbirnih“ isplata, koje u zbiru prelaze iznos od 60.000 dinara iz člana 3. stav 1. tačka 1. osporenog Zakona, povezano sa njegovim mehanizmom obaveznog umanjenja od strane isplatioca (član 4. stav 1.), te dinamikom proveravanja od strane Poreske uprave, što znači „po isteku kalendarskog tromesečja, a najkasnije do 15. u prvom mesecu narednog kalendarskog tromesečja“, je u praksi doveo do umanjenja i onih „višekratnih“ isplata koje pojedinačno ne prelaze Zakonom utvrđeni „limit“, ali su u zbiru veće od tog iznosa, pa se stoga prilikom konačne isplate „zbirno umanjuju“, odnosno umanjuje se ukupna suma do koje se došlo sabranim „dugovanim“ iznosima isplata, kao što je to slučaj, na primer, sa „zaostalim“ naknadama za porodiljsko odsustvo, drugim „zaostalim“ dugovanjima i sl.
Problem suviše „krutog“mehanizma u odnosu na zakonski limit, shodno kojem su određeni prihodi s obzirom na njihovu visinu (kada prelaze „limit“) predmet umanjenja, a drugi se od takvog umanjenja izuzimaju (ukoliko „limit“ ne prelaze), jer kada se odredi izuzetak od umanjenja u odnosu na prihode koji nisu dostigli određenu odredbama Zakona definisanu granicu, a isto važi i za druge limite, shodno kojima se određuje visina procenta umanjenja prihoda, automatski i neizbežno dovodi u određenim situacijama i do izvesne neproporcionalnosti, koja se svodi na to da se licima, čiji je prihod samo neznatno veći od zakonskog „limita“, on potom umanjuje za u Zakonu određeni procenat, dok takvog, odnosno bilo kakvog umanjenja, uopšte nema za one čiji je prihod obrnuto, samo neznatno manji od utvrđenog limita, odnosno dolazi do bitno manjeg umanjenja i onda kada samo u neznatnoj meri nije dostignut „limit“ od kojeg se povećava procenat umanjenja.
Iz ovoga proizlazi da će na taj način, svi prihodi (plate, zarade, autorski honorari itd.), onih koji su samo neznatno „prekoračili zakonski limit“, u konačnom „ishodu“, biti manji od lica, čiji prihodi takođe samo neznatno, zakonski limit nisu dostigli. Nije sporno da je iz razloga socijalne zaštite i elementarne pravičnosti, potrebno zaštititi od smanjenja prihoda, one građane koji malo zarađuju, kao što je potrebno, ako se i njima prihodi umanjuju, da se to čini u manjoj meri, ali je ovakvim mehanizmom to učinjeno na jedan suviše mehanički i relativno „grub“ način, koji kao što je prethodno objašnjeno, druge kategorije ljudi koji takođe malo zarađuju, dovodi u nepovoljan položaj, što bi se moglo smatrati i nepravičnim.
Bilo bi znatno bolje da je ovo pitanje rešeno tako što bi se redefinisali odgovarajući koeficijenti, odnosno osnovice, koji se odnose na plate i zarade zaposlenih u javnom sektoru, a kada je reč o drugim prihodima, poput na primer, autorskih honorara, njihovo umanjenje uopšte ne bi ni trebalo sprovoditi na ovakav način, jer je država u pogledu takvih prihoda, a u cilju povećanja priliva u svoj budžet, mogla sasvim legitimno da se opredeli i za odgovarajuće povećanje poreskih stopa. Tada bi u jednakom položaju bili kako lica koja takve prihode ostvaruju u tzv. javnom sektoru, tako i oni koji do tih prihoda dolaze u tzv. privatnom sektoru, a takođe bi ravnopravnost tada postojala i između pravnih lica koja takve prihode isplaćuju, bez obzira da li pripadaju tzv. javnom ili tzv. privatnom sektoru. Konačno, ovaj problem je i sam zakonodavac relativno brzo uočio, pa je ovo pitanje znatno drugačije i u suštini bolje uređeno zakonom, kojim je supstituisan Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, tj. Zakonom o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava.
Sve prethodno navedeno je svakako i bio razlog da većina takvih prilično nelogičnih normativnih rešenja više nije sadržana u sada važećem Zakonu o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, što znači da su takvi pravno-tehnički nedostaci osporenog Zakona, očigledno bili i deo ratio legis-a tog važećeg Zakona.
Međutim, ništa od ovog prethodno nabrojanog, što je potencijalno sporno, ne samo sa stanovišta elementarnog pravno-tehničkog kvaliteta pravnih normi i usklađenosti tih zakonskih rešenja sa drugim propisima, takođe zakonskog karaktera, već što je jedino od suštinske važnosti za Ustavni sud i sa stanovišta njihove ustavno-pravne prihvatljivosti, nije u bitnoj meri u odluci Ustavnog suda u odnosu na koju sam izdvojio mišljenje, niti analizirano, niti objašnjeno relevantnim korišćenjem ustavno-pravne argumentacije.
V
Umanjenje neto prihoda lica u javnom sektoru kao potencijalno prikriveni porez
Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru je odmah, tj. već od stupanja na snagu, pa tokom celokupnog perioda važenja, u javnosti bio pre svega, (pre)poznat kao „Zakon o solidarnom porezu“. U stvari, čini se da je najšira javnost taj zakon isključivo i smatrala mehanizmom uvođenja solidarnog poreza. Iako je takav „naziv“ u osnovi žargonskog karaktera, nimalo nije slučajno što se u javnosti razvila svest o nekom posebnom i specifičnom „solidarnom porezu“, koji iako to nije suština izraza solidarnost, ipak ne važi za sve zaposlene, ili sva lica koja primaju određene prihode (poput onih koji proizlaze iz ugovora o delu, autorskih honorara itd.), već samo za one čiji je „poslodavac država“, odnosno koji su zaposleni u tzv. javnom sektoru, kao i za ljude koji bilo kakav prihod ostvaruju iz izvora koji su samim Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, definisani kao „javni prihodi“.
Konačno, čak je i u raspravi na sednici Ustavnog suda prilikom „sučeljavanja stavova“ sudija Ustavnog suda u odnosu na predlog sudije izvestioca, sam sudija izvestilac, bez obzira što se u sadržaju obrazloženja predloga odluke u odnosu na koju je bio sudija izvestilac objašnjava da se uopšte ne radi o porezu, u jednom trenutku „mahinalno“ i verovatno „omaškom“ u kontekstu svog stava izraženog u predlogu odluke koju je „zastupao“, govorio baš o „porezu“ koji je uveden Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru.
Čak i neki praktični i svima, pa i „laičkoj javnosti“, potpuno razumljivi aspekti moguće „prave“ uloge osporenog Zakona u pravnom sistemu Srbije, prilično jasno ukazuju na mogućnost, koja je po mom mišljenju morala biti znatno pažljivije razmotrena u postupku pred Ustavnim sudom, da je odredbama Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, potencijalno uvedena posebna i selektivna vrsta poreza. Tako na primer, ako bi se u „Google-pretraživač“, uneo izraz „solidarni porez“, dobila bi se na prvom mestu Internet adresa Poreske uprave Republike Srbije, na čijem se sajtu naravno, sasvim rutinski može naći tekst ovog zakona: ( http://www.poreskauprava.gov.rs/sr/pravna-lica/pregled-propisa/zakoni/877/zakon-o-umanjenju-neto-prihoda-lica-u-javnom-sektoru.html – datum pregledanja 7. jun 2018. godine).
Ne samo ako bi, s obzirom na u javnosti već uveliko zaživeo i opšteprihvaćen „žargonski“ naziv osporenog Zakona, a to je; „solidarni porez“, pošli od poznate latinske sentence – Nomen est omen (koja bi se u ovom slučaju, odnosila ne na „ime“, već na „nadimak“), već i iz nekih suštinskih razloga, moglo bi se dakle, zaključiti da ima argumenata u prilog oceni da se ovde potencijalno radi o „prikrivenom“ porezu. Naime, Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, ipak nije bez osnova, niti samo „žargonski“ postao poznat kao „Zakon o solidarnom porezu“, već se čini da se može smatrati da je zaista reč o nekoj vrsti poreza, koji je na odgovarajući način pravno-tehnički „kamufliran“, odnosno prikriven. Svojom odlukom o odbijanju zahteva za utvrđivanje ustavnosti osporenog Zakona, te izbegavajući meritorno ustavno-pravnu analizu u tom pravcu, Ustavni sud nije otklonio ovakvo moguće karakterisanje prave suštine delovanja osnovnih odredbi tog Zakona.
Dakle, prilično je očigledno da neka rešenja osporenog Zakona, kao da se faktički (iako to formalno nije tako), svode na uvođenje jedne posebne vrste poreza, ali pri tom, samo u odnosu na određenu kategoriju „poreskih obveznika“, te prema kriterijumu koji je potencijalno diskriminišući, a nameće se i dilema u pogledu mogućeg neopravdanog selektivnog karaktera takvog zakonskog mehanizma. Sve ovo je po mom mišljenju moralo biti predmet veoma ozbiljnog razmatranja Ustavnog suda, prilikom ocene da li je Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru neustavnog karaktera, odnosno da li ima razloga da se pokrene postupak za ocenu njegove potencijalne neustavnosti, što je u predmetu IUz-138/2016, Ustavni sud propustio da učini.
…
Svojim izdvojenim mišljenjem ne izražavam stav da je osporeni Zakon svakako neustavan, već smatram da je Ustavni sud, propuštanjem da pažljivije i doslednije ustavno-pravno analizira osporene odredbe tog Zakona, a što je rezultiralo donošenjem odluke čiji je sadržaj nedovoljno kvalitetan, praktično propustio priliku da otkloni svaku sumnju u ustavnost pojedinih odredbi osporenog Zakona.
Uopšte, nije sporno da je stanje u državnom budžetu u vreme donošenja osporenog zakona bilo veoma loše i da zaista, nimalo nije preterana ocena da je „država bila na korak od bankrota“, što je svakako predstavljalo ogromnu i sasvim realnu opasnost, ne samo za državu, kao takvu, već i za njen pravni sistem i sve građane. Takva objektivna ocena tadašnjeg realno veoma lošeg stanja „državnih finansija“, kao što je prethodno već objašnjeno, mora imati svoje mesto i u odluci Ustavnog suda, ali se ta odluka, što proizlazi i iz osnovne uloge Ustavnog suda, ipak primarno mora zasnivati ne na ekonomskim, već na pravnim argumentima, bez obzira što se, kada je reč o ekonomsko-finansijskim propisima, mnogi pravni mehanizmi, po logici stvari, temelje na odgovarajućim ekonomsko-finansijskim rezonima.
U odluci Ustavnog suda postoji izrazita i apsolutno neopravdana prevaga ekonomsko-finansijskih razloga, u odnosu na pravna i pre svega, ustavno-pravna pitanja, koja bi ipak i bez obzira na nesporno veliku važnost ekonomsko-finansijskih razloga donošenja osporenog Zakona, morala biti u centru pažnje Ustavnog suda i njegove ustavno-pravne analize.
Dakle, svakako nije sporno da država ima pravo da konsoliduje stanje svojih finansija, te dovede u odgovarajući „balans“ svoje prihode i rashode. To je u isto vreme i važna dužnost države, čijim ispunjavanjem u krajnjoj liniji, ona štiti i vitalne interese svojih građana. Na primer, kada se država umesto preduzimanja odgovarajućih „mera štednje“, u situaciji kada objektivno ne može da na adekvatan način poveća svoje prihode, opredeli za izazivanje inflacije, naročito kada ona preraste u tzv. hiperinflaciju, to onda pre svega, pogađa najsiromašnije, te se neformalno, ali faktički svodi na neku vrstu neselektivnog, krajnje nepravičnog i u praksi vrlo „surovog poreza“, te predstavlja svojevrsno ugrožavanje socijalne sigurnosti najširih slojeva stanovništva. Dobro je što do toga nije došlo, te što su se „država“, odnosno nadležni državni organi, u čiji delokrug spada predlaganje određenih zakona i njihovo usvajanje, racionalno opredelili da se problem deficita u državnom budžetu rešava odgovarajućim merama iz domena zakonodavne politike.
Zakonodavac je donošenjem Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru na legitiman način ostvarivao jedan društveno sasvim prihvatljiv cilj, jer je daleko bolje probleme deficita u državnom budžetu rešavati sistemski i na zakonodavnom planu, nego na primer, „štampanjem novca bez realnog pokrića“, što se onda svodi na izazivanje inflacije. Svakako je najlogičniji način uštede koju sprovodi država, smanjenje plata i zarada onima kojima je ona „poslodavac“. Dakle, ne može biti sporno bilo kome i iole realnom, da onda kada je država „poslodavac“, ona može na odgovarajući način, pa i donošenjem posebnih „ekonomsko-finansijskih zakona“, da u određenoj meri smanji plate i zarade ljudi kojima je ona poslodavac“, ali onda kada se to čini, takve mere uvek moraju biti preduzete na ustavno-pravno prihvatljiv način. To se pre svega tiče konkretnih zakonskih rešenja, koja moraju biti u skladu sa Ustavom.
Svojom odlukom o odbijanju zahteva za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, Ustavni sud nije uspeo da otkloni dilemu da su neka rešenja sadržana u tom Zakonu bila potencijalno neustavna, jer se Ustavni sud u stvari, nije ni upustio u jedno kompletno i meritorno ustavno-pravno analiziranje potencijalno ustavno-pravno spornih odredbi tog Zakona. Dakle, time što je izbegao da jednim ozbiljni(ji)m razmatranjem razloga koji se mogu navesti kao osnov moguće neustavnosti osporenog Zakona, te donošenjem odluke čiji sadržaj nije ni dovoljno potpun, niti kvalitetan u potrebnoj meri, Ustavni sud nije uspeo da otkloni svaku moguću dilemu da u osporenom Zakonu postoje određena normativna rešenja koja bi se mogla smatrati neustavnim.
Već sama činjenica da je osporeni Zakon bio veoma kratkog veka, te brzo zamenjen drugim donekle sličnim, ali u pravno-tehničkom pogledu, pa i sa stanovišta ustavno-pravne prihvatljivosti, daleko kvalitetnijim zakonom (Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava), je po mom mišljenju, morala za Ustavni sud da bude značajan „impuls“ da na znatno pažljiviji način proveri da li su sva normativna rešenja u osporenom Zakonu zaista ustavno-pravno nesporna i prihvatljiva.
Iz svih prethodno detaljno navedenih razloga, izdvojio sam mišljenje u odnosu na odluku Ustavnog suda broj IUz-138/2016 o odbijanju zahteva za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja tog Zakona, izražavajući pri tom, svoje neslaganje sa velikim delom sadržaja te odluke, a posebno sa njegovim izrazitim i preterano naglašenim „ekonomsko-finansijskim karakterom“, te sasvim nepotrebnim i više nego preteranim zalaženjem u problematiku ratio legis-a, uz izbegavanje striktnog i neposrednog fokusiranja na moguće ustavno-pravne probleme. Smatram da donošenjem odluke sa takvim sadržajem, Ustavni sud nije uspeo da otkloni dilemu u pogledu mogućeg diskriminatorskog i neopravdano selektivnog karaktera Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, u odnosu na koji postoji i izvestan stepen „sumnje“ da je imao karakteristike ustavno-pravno spornog uvođenja „prikrivenog“ i selektivnog poreza.
…
U svom izdvojenom mišljenju ne tvrdim, niti da je Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), svakako neustavan, niti obrnuto, da su sva njegova normativna rešenja, nesporno ustavno-pravno prihvatljiva, već smatram da je sadržaj odluke Ustavnog suda broj IUz-138/2016 takav, da veoma teško može delovati ubedljivo i to u oba „smera“; kako onima koji apriorno smatraju da je osporeni Zakon neustavan, tako i drugima, koji su mišljenja da baš ništa sa stanovišta ustavnosti u tom Zakonu nije sporno.
sudija dr Milan Škulić
Izdvojeno mišljenje na odluku Ustavnog suda broj IUz-138/2016 o odbijanju zahteva za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja
Ustavni sud Srbije je na svojoj sednici održanoj 26. aprila 2018. godine, doneo odluku o odbijanju zahteva za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja.
Uvažavajući i poštujući pravo svakog uvaženog sudije Ustavnog suda na sopstveni stav, izražavam svoje neslaganje sa sadržajem odluke Ustavnog suda broj IUz-138/2016, donetom većinom glasova sudija Ustavnog suda, što činim iz nekoliko razloga, koji se svode na:
1) načelan stav da pokretanje postupka ocene ustavnosti konkretnog zakona svakako ne znači da će Ustavni sud „apriorno“ ustanoviti neustavnost, zakona čije je donošenje inače, sa stanovišta elementarne zaštite ekonomsko-finansijskih interesa države, sasvim legitimno i ustavno-pravno prihvatljivo;
2) problematičan sadržaj odluke Ustavnog suda, a naročito njegov izrazito „ekonomsko-finansijski karakter“, bez obzira što su ekonomsko-finansijski razlozi osnovni i praktično ključni argumenti za usvajanje konkretnog zakona, što je skopčano i sa nepotrebnim, očigledno preteranim zalaženjem Ustavnog suda u problematiku ratio legis-a osporenog Zakona;
3) neobraćanje pažnje Ustavnog suda na potencijalni ustavno-pravni problem privremenosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), odnosno nedefinisanja u samom tom zakonu koji je bio izraz nesporne ekonomsko-finansijske potrebe, do kada će da važi, odnosno kada će se steći uslovi za prestanak umanjenja neto prihoda lica u javnom sektoru;
4) izbegavanje Ustavnog suda da sa stanovišta ustavno-pravnih rezona analizira mogući diskriminatorski i neselektivni karakter Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja, te
5) izbegavanje Ustavnog suda da ustavno-pravno analizira mogućnost da se umanjenje neto prihoda lica u javnom sektoru potencijalno i faktički ispoljava kao prikriveni porez.
I
Pokretanje postupka ocene ustavnosti konkretnog zakona nije „prejudiciranje“ neustavnosti
Načelno smatram da samo po sebi, pokretanje ocene ustavnosti bilo kojeg konkretnog zakona, pa i Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), nema „aprioran i prejudicirajući karakter“, te da to svakako ne znači da se taj postupak svakako mora okončati ocenom o neustavnosti zakona koji je bio predmet ocene ustavnosti pred Ustavnim sudom. Međutim, jedan „kompletan“ i meritoran postupak ove vrste je uvek poželjan u uređenoj pravnoj državi i on samo može doprineti ukupno boljem kvalitetu pravnog sistema, što načelno važi i u pogledu zakona koji više nisu na snazi, odnosno ne primenjuju se, ali su naravno u periodu važenja, ostvarili određeni pravni, a u slučaju Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), svakako i odgovarajući ekonomsko-finansijski efekat.
I sami nekadašnji stavovi Ustavnog suda Srbije, govore u prilog prethodno istaknutom, jer se u samoj odluci Ustavnog suda Srbije broj IUz-138/2016, konstatuje da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenog akta, u vreme njegovog važenja (pozivanje na rešenje Ustavnog suda broj IUz-60/2014 od 20. novembra 2014. godine), te da je moguće postaviti veliki broj ustavno-pravnih pitanja, koja su potencijalno ustavno-pravno sporna, poput:
Smatram da u svojoj odluci o odbijanju za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, Ustavni sud sada - post festum, tj. u vreme kada taj Zakon više ne važi, suštinski izbegao da nesporno otkloni dilemu o mogućoj neustavnosti osporenog zakona, odnosno njegovih pojedinih odredbi a u pogledu kojeg je isti taj Ustavni sud, prethodno u vreme kada je taj Zakon bio na snazi, izneo niz prethodno navedenih argumenata u prilog oceni da je potrebno pažljivo i meritorno analizirati ne samo određene pravno-tehničke slabosti određenih odredbi tog Zakona, već i njihovu potencijalnu neustavnost.
II
Izraziti „ekonomsko-finansijski karakter“ odluke Ustavnog suda, nepotrebno i preterano zalaženje u problematiku ratio legis-a i drugi problematični sadržaji u odluci Ustavnog suda
Iako nikome, ni iole realnom ne može biti sporno koliko su važna pitanja koja se odnose na javne finansije, stanje u državnom budžetu, visinu javnog duga, odnosno deficita, tj. bitno narušen odnos između prihoda i rashoda u državnom budžetu i sl., smatram da je obrazloženje odluke Ustavnog suda u predmetu IUz-138/2016, prepuno „čisto finansijsko-ekonomskih argumenata“ i to u meri koja uveliko prevazilazi sadržaj kojim bi se u obrazloženju, mogla/morala „pravdati“ izreka odluke Ustavnog suda, odnosno „pravac“ njegovog odlučivanja.
Donekle bi se takvi ekonomsko-finansijski argumenti, nekada čak i u formi svojevrsne „žalopojke“ i „kuknjave“ u odnosu na stanje javnih finansija u vreme usvajanja osporenog zakona, mogli smatrati i opravdanim, ali svakako ne u meri u kojoj su takvi argumenti svoje mesto u kvantitativnom smislu, a naročito u odnosu na čisto ustavno-pravne argumente (koji bi nesporno morali biti izrazito dominantni prilikom ustavno-pravnog rezonovanja), našli/zaslužili u odluci Ustavnog suda u predmetu IUz-138/2016.
Skoro da ovde u odluci Ustavnog suda u pogledu koje izdvajam mišljenje, odnosno u veoma opširnom „ekonomsko-finansijskom“ delu obrazloženja odluke Ustavnog suda, koje očigledno i izrazito dominira u odnosu na ostali „ustavno-pravno relevantan“ deo sadržaja obrazloženja, samo nedostaje i formalno pozivanje Ustavnog suda na postupanje države specifičnoj „u krajnjoj nuždi“, te isticanje stava da „nužda zakon/Ustav menja“.
Smatram da ekonomsko-finansijski argumenti nesporno imaju ogromnu važnost, ali je njima mesto daleko pre u obrazloženju konkretnog predloga zakona koji je finansijsko-ekonomske prirode, poput Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, odnosno predloga tog Zakona. Uloga takvih argumenata je pre svega, da posluže za racionalno objašnjenje narodnim poslanicima u postupku usvajanja zakona, koja je osnovna svrha konkretnih zakonskih rešenja, a takođe, u pravnoj državi oni služi i da se najširoj javnosti, odnosno građanima, valjano objasni zašto se donosi konkretan zakon. Takvi argumenti dakle, sasvim legitimno mogu biti deo suštinski opravdanog ratio legis-a tog konkretnog Zakona, kao i bilo kojeg drugog sličnog zakona, jer zaista nije sporno da država ima ne samo pravo, već i dužnost da konsoliduje stanje svojih finansija, što naravno, uvek mora činiti na ustavno-pravno prihvatljiv način.
Ekonomsko-finansijski razlozi mogu dakle, da budu veoma značajan i ubedljiv argument u skupštinskoj raspravi prilikom obrazlaganja predloga zakona. Oni naravno, mogu takođe da posluže za korektno objašnjenje javnosti, a naročito onim građanima čiji se prihodi umanjuju i sl., ali takvi argumenti koji su inače, po pravilu nepravnog karaktera, načelno ne bi trebalo da budu toliko upadljivi i imaju tako izrazito dominantno mesto u obrazloženju odluke Ustavnog suda.
Konačno, svakako nije sporan ni dugoročni interes građana da država ima stabilnu finansijsku situaciju, što je važno i kada se radi o kvalitetu pravnog sistema, ali i sistema socijalne zaštite, uspešnosti ostvarivanja svih drugih značajnih državnih i društvenih funkcija itd.. Takođe je notorno poznato da ako jedna generacija građana troši više nego što stvara, to u krajnjoj liniji, daleko skuplje plaća/vraća neka buduća generacija, odnosno neke buduće generacije, a u krajnjoj liniji, „potomci onih što troše više nego što imaju“, što naravno, ne samo da elementarno nije pravično, već se tako potencijalno ozbiljno ugrožava i budućnost države i njenih građana, kao i konkretnog društva uopšte. Međutim, svi ti zaista sasvim opravdani argumenti, koji se lako mogu na racionalan način objasniti, su pre svega, sadržani u ratio legis-u konkretnog zakona i iako oni mogu da u određenoj meri budu deo i kompletne ustavno-pravne analize, tada takvi argumenti, a naročito u formalnom smislu kao deo sadržaja konkretne odluke Ustavnog suda, ipak ne smeju da budu nesrazmerno dominantni u odnosu na relevantne ustavno-pravne rezone, koji bi za Ustavni sud uvek morali da budu u centru pažnje i na kojima se u krajnjoj liniji, jedino i mogu u meritornom smislu, temeljiti njegove odluke.
Konačno, kada se već Ustavni sud nepotrebno upustio u prilično složene ekonomsko-finansijske analize, kojima se u stvari, može pravdati samo, tj. skoro isključivo ratio legis konkretnog zakona, ali koje same po sebi, nisu ustavno-pravno relevantne, onda je to trebalo da čini na jedan znatno oprezniji, pa i daleko umereniji način, ne samo u pogledu prethodno istaknute, izrazite, suviše naglašene i objektivno prevelike prevage takvih isključivo ekonomsko-finansijskih rezona u odnosu na striktno pravne i ustavno-pravne argumente, već i sa stanovišta potrebe njihovog racionalnog „suočavanja“ sa mogućim kontraargumentima te vrste.
To znači da, kada se već upustio u takvo složeno ekonomsko-finansijsko „lamentiranje“, koje je inače, bilo apsolutno nepotrebno u toj meri, Ustavni sud je morao da svoju ekonomsko-finansijsku analizu“ lošeg stanja državnih finansija, ne svede samo na prilično jednostrano analiziranje konkretnih finansijsko-ekonomskih argumenata pojedinačno i to isključivo onih koji govore u prilog štednje umanjenjem prihoda zaposlenih u javnom sektoru, već i korelativno, tj. u njihovoj međusobnoj vezi, a posebno u pogledu mogućih kontraargumenata te vrste. Dakle, takva ekonomsko-finansijska analiza, koja je inače u takvom obimu sasvim nepotrebna u odluci Ustavnog suda bi, ako se Ustavni sud u nju već upuštao, morala da bude izložena i sa stanovišta „sučeljavanja“ argumenata takve ekonomsko-finansijske prirode međusobno, pa i na izvestan način u skladu sa načelom kontradiktornosti, što znači i u jednom pro et contra smislu.
Stoga na primer, kada se u odluci Ustavnog suda navodi da su plate i zarade u javnom sektoru značajno veće nego u tzv. privatnom sektoru, to bi moralo biti konsekventno praćeno i realnim objašnjenjem da je osnovni razlog za takvu disproporciju, to što su zaposleni u javnom sektoru u proseku znatno višeg stepena obrazovanja.
Kada Ustavni sud u svom rešenju objašnjava da su uštede moguće i povećanjem poreza, poput PDV-a ili smanjenjem određenih subvencija, onda bi bilo korektno, kada se već ulazi u takve ekonomsko-finansijske analize (za koje bi se teško moglo reći da imaju relevantan ustavno-pravni značaj), da se pri tom „korelativno“ objasni koji bi bili potencijalni, ne samo štetni, već i mogući pozitivni efekti takvih ekonomsko-finansijskih mera. Na primer, ako bi se PDV povećao, to bi svakako izazvalo odgovarajuća poskupljenja, što bi pogodilo sve građane, a naravno, najviše one koji su najsiromašniji (što je načelno neprihvatljivo i sa stanovišta ustavno-pravnog interesa zaštite elementarne socijalne sigurnosti, shodno odredbama člana 69. Ustava), ali bi to takođe doprinelo povećanju prihoda u državnom budžetu, a država bi onda, delom tih prihoda mogla da finansira povećanje socijalne pomoći građanima koji su najsiromašniji, što bi naravno, zahtevalo i moguće uvođenje tzv. socijalnih karti, poboljšanje i činjenje efikasnijim sistema socijalne pomoći/zaštite i sl.
Takođe, na primer, kada već Ustavni sud u obrazloženju svoje odluke prilično žestoko „lamentira“ nad lošim stanjem javnih finansija, te objašnjava da bi bez uvođenja mera koja su u javnosti faktički shvaćene kao „solidarni porez“, između ostalog, bile „ugrožene“ i subvencije koje se daju stranim investitorima (a opštepoznato je da takva praksa i globalna „ekonomska strategija“ u našoj zemlji nije nimalo nova, već nastaje još početkom tzv. ubrzane „tranzicije“ - 2000-ih godina), onda bi bilo korektno da se objasni da moderna ekonomska strategija podrazumeva i druge načine „privlačenja“ stranih investicija, a ne samo davanjem subvencija koje višestruko nadmašuju one koje se daju domaćim investitorima, te već uobičajene pogodnosti koja se nažalost, faktički uglavnom svodi na veoma jeftinu radnu snagu.
Takođe, ako se u odluci Ustavnog suda već toliko insistira na ekonomsko-finansijskim argumentima, onda je trebalo konstatovati i notornu činjenicu koja se odnosi na određene aspekte „sive ekonomije“ u privatnom sektoru, kojih po logici stvari, nema ili ih bar ne može biti ni u iole značajnoj meri, kada se radi o tzv. javnom sektoru. To se u ovom slučaju posebno odnosi na opštepoznatu činjenicu da nažalost, mnogo „zvanične plate i zarade“ i prihodi uopšte u privatnom sektoru, koji su oficijelno na nekom veoma niskom nivou (poput poznatog žargonskog termina - „minimalac“), u stvarnosti nisu zaista takvi, jer se deo plate, odnosno zarade, isplaćuje „na ruke“ i mimo svih zvaničnih evidencija, a naravno, bez plaćanja poreza i doprinosa, isto kao što je notorno poznato da u privatnom sektoru postoji i tzv. siva ekonomija, koja između ostalog podrazumeva i cirkulisanje određenih oficijelno neregistrovanih prihoda.
Naravno, kao što je prethodno već objašnjeno, smatram da sve ovo u stvari, ni ne treba da bude sadržano u odluci Ustavnog suda, koja se mora bazirati primarno na ustavno-pravnim argumentima, ali kada je već Ustavni sud u tako velikoj meri „ekonomizirao“ svoje rešenje, te se u nesrazmerno velikoj meri bavio ekonomsko-finansijskom problematikom u odnosu na ustavno-pravno rezonovanje, onda je mogao/morao da se bavi i drugim pravcima takve ekonomsko-finansijske analize, tako što bi ukazao i na druge moguće načine uštede, iako bi svakako, bilo znatno bolje da se Ustavni sud uopšte nije ni upuštao u takve dugačke analize, koje su striktno vanpravnog karaktera.
III
Privremeni karakter Zakona kao mogući ustavno-pravni problem
Smatram da argument privremenosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, te činjenica da je on važio jedno ograničeno i relativno kratko vreme, nije suštinski bilo kakav ustavno-pravno relevantan razlog i to u oba smera, što znači:
Konačno, svaki bi se zakon u jednom opštem smislu i po logici stvari, mogao smatrati „privremenim“, jer svakako važi samo dok eventualno ne bude zamenjen drugim zakonom (Lex posterior derogat (legi) priori), odnosno bude u nekom budućem periodu, od strane zakonodavca stavljen van snage.
Činjenica je da u samom konkretnom Zakonu o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, nema ni odredbe koja bi formalno deklarisala da je reč o zakonu koji je „privremen“, tj. koji će važiti samo u određenom vremenskom periodu, niti naravno, u tom Zakonu postoji bilo kakva odredba koja bi propisala striktno period važenja Zakona, ili bar „stavila u izgled“, kada će taj Zakon prestati da važi, odnosno drugim rečima, objašnjeno, kada će se prestati sa umanjenjem neto prihoda lica u javnom sektoru, odnosno koji uslovi (poput na primer, visine fiskalnog deficita, odgovarajućeg porasta prihoda i sl.), se moraju ispuniti da se više ne bi umanjivali neto prihodi lica u javnom sektoru.
S druge strane, osporeni Zakon je relativno brzo od početka njegove primene zamenjen drugim zakonom, što znači da privremeni karakter osporenog Zakona faktički i u praksi uopšte nije bio sporan i s obzirom na to da je relativno brzo zamenjen Zakonom o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, koji na značajno adekvatniji način uređuje materiju na koju se odnosio osporeni Zakon.
IV
Mogući diskriminatorski i neselektivni karakter Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru
Smatram da se osnovano postavlja pitanje moguće diskriminacije između nekoliko kategorija ne samo zaposlenih, već uopšte lica, koja primaju određene prihode, iz formalno definisanog „javnog sektora“, što u odluci Ustavnog suda u odnosu na koju izdvajam mišljenje, nije analizirano na potpun i pravilan način, te je stoga, Ustavni sud propustio da otkloni svaku dilemu u odnosu na ovo pitanje. Radi se o dve osnovne forme ovakve moguće diskriminacije:
Iz oba prethodno navedena oblika moguće diskriminacije, proizlazi i potencijalno neselektivni karakter određenih odredbi Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, u kombinaciji sa njegovim značajnim pravno-tehničkim slabostima, što se posebno odnosi na sledeće:
Iz ovoga proizlazi da će na taj način, svi prihodi (plate, zarade, autorski honorari itd.), onih koji su samo neznatno „prekoračili zakonski limit“, u konačnom „ishodu“, biti manji od lica, čiji prihodi takođe samo neznatno, zakonski limit nisu dostigli. Nije sporno da je iz razloga socijalne zaštite i elementarne pravičnosti, potrebno zaštititi od smanjenja prihoda, one građane koji malo zarađuju, kao što je potrebno, ako se i njima prihodi umanjuju, da se to čini u manjoj meri, ali je ovakvim mehanizmom to učinjeno na jedan suviše mehanički i relativno „grub“ način, koji kao što je prethodno objašnjeno, druge kategorije ljudi koji takođe malo zarađuju, dovodi u nepovoljan položaj, što bi se moglo smatrati i nepravičnim.
Bilo bi znatno bolje da je ovo pitanje rešeno tako što bi se redefinisali odgovarajući koeficijenti, odnosno osnovice, koji se odnose na plate i zarade zaposlenih u javnom sektoru, a kada je reč o drugim prihodima, poput na primer, autorskih honorara, njihovo umanjenje uopšte ne bi ni trebalo sprovoditi na ovakav način, jer je država u pogledu takvih prihoda, a u cilju povećanja priliva u svoj budžet, mogla sasvim legitimno da se opredeli i za odgovarajuće povećanje poreskih stopa. Tada bi u jednakom položaju bili kako lica koja takve prihode ostvaruju u tzv. javnom sektoru, tako i oni koji do tih prihoda dolaze u tzv. privatnom sektoru, a takođe bi ravnopravnost tada postojala i između pravnih lica koja takve prihode isplaćuju, bez obzira da li pripadaju tzv. javnom ili tzv. privatnom sektoru. Konačno, ovaj problem je i sam zakonodavac relativno brzo uočio, pa je ovo pitanje znatno drugačije i u suštini bolje uređeno zakonom, kojim je supstituisan Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, tj. Zakonom o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava.
Sve prethodno navedeno je svakako i bio razlog da većina takvih prilično nelogičnih normativnih rešenja više nije sadržana u sada važećem Zakonu o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, što znači da su takvi pravno-tehnički nedostaci osporenog Zakona, očigledno bili i deo ratio legis-a tog važećeg Zakona.
Međutim, ništa od ovog prethodno nabrojanog, što je potencijalno sporno, ne samo sa stanovišta elementarnog pravno-tehničkog kvaliteta pravnih normi i usklađenosti tih zakonskih rešenja sa drugim propisima, takođe zakonskog karaktera, već što je jedino od suštinske važnosti za Ustavni sud i sa stanovišta njihove ustavno-pravne prihvatljivosti, nije u bitnoj meri u odluci Ustavnog suda u odnosu na koju sam izdvojio mišljenje, niti analizirano, niti objašnjeno relevantnim korišćenjem ustavno-pravne argumentacije.
V
Umanjenje neto prihoda lica u javnom sektoru kao potencijalno prikriveni porez
Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru je odmah, tj. već od stupanja na snagu, pa tokom celokupnog perioda važenja, u javnosti bio pre svega, (pre)poznat kao „Zakon o solidarnom porezu“. U stvari, čini se da je najšira javnost taj zakon isključivo i smatrala mehanizmom uvođenja solidarnog poreza. Iako je takav „naziv“ u osnovi žargonskog karaktera, nimalo nije slučajno što se u javnosti razvila svest o nekom posebnom i specifičnom „solidarnom porezu“, koji iako to nije suština izraza solidarnost, ipak ne važi za sve zaposlene, ili sva lica koja primaju određene prihode (poput onih koji proizlaze iz ugovora o delu, autorskih honorara itd.), već samo za one čiji je „poslodavac država“, odnosno koji su zaposleni u tzv. javnom sektoru, kao i za ljude koji bilo kakav prihod ostvaruju iz izvora koji su samim Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, definisani kao „javni prihodi“.
Konačno, čak je i u raspravi na sednici Ustavnog suda prilikom „sučeljavanja stavova“ sudija Ustavnog suda u odnosu na predlog sudije izvestioca, sam sudija izvestilac, bez obzira što se u sadržaju obrazloženja predloga odluke u odnosu na koju je bio sudija izvestilac objašnjava da se uopšte ne radi o porezu, u jednom trenutku „mahinalno“ i verovatno „omaškom“ u kontekstu svog stava izraženog u predlogu odluke koju je „zastupao“, govorio baš o „porezu“ koji je uveden Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru.
Čak i neki praktični i svima, pa i „laičkoj javnosti“, potpuno razumljivi aspekti moguće „prave“ uloge osporenog Zakona u pravnom sistemu Srbije, prilično jasno ukazuju na mogućnost, koja je po mom mišljenju morala biti znatno pažljivije razmotrena u postupku pred Ustavnim sudom, da je odredbama Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, potencijalno uvedena posebna i selektivna vrsta poreza. Tako na primer, ako bi se u „Google-pretraživač“, uneo izraz „solidarni porez“, dobila bi se na prvom mestu Internet adresa Poreske uprave Republike Srbije, na čijem se sajtu naravno, sasvim rutinski može naći tekst ovog zakona: ( http://www.poreskauprava.gov.rs/sr/pravna-lica/pregled-propisa/zakoni/877/zakon-o-umanjenju-neto-prihoda-lica-u-javnom-sektoru.html – datum pregledanja 7. jun 2018. godine).
Ne samo ako bi, s obzirom na u javnosti već uveliko zaživeo i opšteprihvaćen „žargonski“ naziv osporenog Zakona, a to je; „solidarni porez“, pošli od poznate latinske sentence – Nomen est omen (koja bi se u ovom slučaju, odnosila ne na „ime“, već na „nadimak“), već i iz nekih suštinskih razloga, moglo bi se dakle, zaključiti da ima argumenata u prilog oceni da se ovde potencijalno radi o „prikrivenom“ porezu. Naime, Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, ipak nije bez osnova, niti samo „žargonski“ postao poznat kao „Zakon o solidarnom porezu“, već se čini da se može smatrati da je zaista reč o nekoj vrsti poreza, koji je na odgovarajući način pravno-tehnički „kamufliran“, odnosno prikriven. Svojom odlukom o odbijanju zahteva za utvrđivanje ustavnosti osporenog Zakona, te izbegavajući meritorno ustavno-pravnu analizu u tom pravcu, Ustavni sud nije otklonio ovakvo moguće karakterisanje prave suštine delovanja osnovnih odredbi tog Zakona.
Dakle, prilično je očigledno da neka rešenja osporenog Zakona, kao da se faktički (iako to formalno nije tako), svode na uvođenje jedne posebne vrste poreza, ali pri tom, samo u odnosu na određenu kategoriju „poreskih obveznika“, te prema kriterijumu koji je potencijalno diskriminišući, a nameće se i dilema u pogledu mogućeg neopravdanog selektivnog karaktera takvog zakonskog mehanizma. Sve ovo je po mom mišljenju moralo biti predmet veoma ozbiljnog razmatranja Ustavnog suda, prilikom ocene da li je Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru neustavnog karaktera, odnosno da li ima razloga da se pokrene postupak za ocenu njegove potencijalne neustavnosti, što je u predmetu IUz-138/2016, Ustavni sud propustio da učini.
…
Svojim izdvojenim mišljenjem ne izražavam stav da je osporeni Zakon svakako neustavan, već smatram da je Ustavni sud, propuštanjem da pažljivije i doslednije ustavno-pravno analizira osporene odredbe tog Zakona, a što je rezultiralo donošenjem odluke čiji je sadržaj nedovoljno kvalitetan, praktično propustio priliku da otkloni svaku sumnju u ustavnost pojedinih odredbi osporenog Zakona.
Uopšte, nije sporno da je stanje u državnom budžetu u vreme donošenja osporenog zakona bilo veoma loše i da zaista, nimalo nije preterana ocena da je „država bila na korak od bankrota“, što je svakako predstavljalo ogromnu i sasvim realnu opasnost, ne samo za državu, kao takvu, već i za njen pravni sistem i sve građane. Takva objektivna ocena tadašnjeg realno veoma lošeg stanja „državnih finansija“, kao što je prethodno već objašnjeno, mora imati svoje mesto i u odluci Ustavnog suda, ali se ta odluka, što proizlazi i iz osnovne uloge Ustavnog suda, ipak primarno mora zasnivati ne na ekonomskim, već na pravnim argumentima, bez obzira što se, kada je reč o ekonomsko-finansijskim propisima, mnogi pravni mehanizmi, po logici stvari, temelje na odgovarajućim ekonomsko-finansijskim rezonima.
U odluci Ustavnog suda postoji izrazita i apsolutno neopravdana prevaga ekonomsko-finansijskih razloga, u odnosu na pravna i pre svega, ustavno-pravna pitanja, koja bi ipak i bez obzira na nesporno veliku važnost ekonomsko-finansijskih razloga donošenja osporenog Zakona, morala biti u centru pažnje Ustavnog suda i njegove ustavno-pravne analize.
Dakle, svakako nije sporno da država ima pravo da konsoliduje stanje svojih finansija, te dovede u odgovarajući „balans“ svoje prihode i rashode. To je u isto vreme i važna dužnost države, čijim ispunjavanjem u krajnjoj liniji, ona štiti i vitalne interese svojih građana. Na primer, kada se država umesto preduzimanja odgovarajućih „mera štednje“, u situaciji kada objektivno ne može da na adekvatan način poveća svoje prihode, opredeli za izazivanje inflacije, naročito kada ona preraste u tzv. hiperinflaciju, to onda pre svega, pogađa najsiromašnije, te se neformalno, ali faktički svodi na neku vrstu neselektivnog, krajnje nepravičnog i u praksi vrlo „surovog poreza“, te predstavlja svojevrsno ugrožavanje socijalne sigurnosti najširih slojeva stanovništva. Dobro je što do toga nije došlo, te što su se „država“, odnosno nadležni državni organi, u čiji delokrug spada predlaganje određenih zakona i njihovo usvajanje, racionalno opredelili da se problem deficita u državnom budžetu rešava odgovarajućim merama iz domena zakonodavne politike.
Zakonodavac je donošenjem Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru na legitiman način ostvarivao jedan društveno sasvim prihvatljiv cilj, jer je daleko bolje probleme deficita u državnom budžetu rešavati sistemski i na zakonodavnom planu, nego na primer, „štampanjem novca bez realnog pokrića“, što se onda svodi na izazivanje inflacije. Svakako je najlogičniji način uštede koju sprovodi država, smanjenje plata i zarada onima kojima je ona „poslodavac“. Dakle, ne može biti sporno bilo kome i iole realnom, da onda kada je država „poslodavac“, ona može na odgovarajući način, pa i donošenjem posebnih „ekonomsko-finansijskih zakona“, da u određenoj meri smanji plate i zarade ljudi kojima je ona poslodavac“, ali onda kada se to čini, takve mere uvek moraju biti preduzete na ustavno-pravno prihvatljiv način. To se pre svega tiče konkretnih zakonskih rešenja, koja moraju biti u skladu sa Ustavom.
Svojom odlukom o odbijanju zahteva za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, Ustavni sud nije uspeo da otkloni dilemu da su neka rešenja sadržana u tom Zakonu bila potencijalno neustavna, jer se Ustavni sud u stvari, nije ni upustio u jedno kompletno i meritorno ustavno-pravno analiziranje potencijalno ustavno-pravno spornih odredbi tog Zakona. Dakle, time što je izbegao da jednim ozbiljni(ji)m razmatranjem razloga koji se mogu navesti kao osnov moguće neustavnosti osporenog Zakona, te donošenjem odluke čiji sadržaj nije ni dovoljno potpun, niti kvalitetan u potrebnoj meri, Ustavni sud nije uspeo da otkloni svaku moguću dilemu da u osporenom Zakonu postoje određena normativna rešenja koja bi se mogla smatrati neustavnim.
Već sama činjenica da je osporeni Zakon bio veoma kratkog veka, te brzo zamenjen drugim donekle sličnim, ali u pravno-tehničkom pogledu, pa i sa stanovišta ustavno-pravne prihvatljivosti, daleko kvalitetnijim zakonom (Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava), je po mom mišljenju, morala za Ustavni sud da bude značajan „impuls“ da na znatno pažljiviji način proveri da li su sva normativna rešenja u osporenom Zakonu zaista ustavno-pravno nesporna i prihvatljiva.
Iz svih prethodno detaljno navedenih razloga, izdvojio sam mišljenje u odnosu na odluku Ustavnog suda broj IUz-138/2016 o odbijanju zahteva za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja tog Zakona, izražavajući pri tom, svoje neslaganje sa velikim delom sadržaja te odluke, a posebno sa njegovim izrazitim i preterano naglašenim „ekonomsko-finansijskim karakterom“, te sasvim nepotrebnim i više nego preteranim zalaženjem u problematiku ratio legis-a, uz izbegavanje striktnog i neposrednog fokusiranja na moguće ustavno-pravne probleme. Smatram da donošenjem odluke sa takvim sadržajem, Ustavni sud nije uspeo da otkloni dilemu u pogledu mogućeg diskriminatorskog i neopravdano selektivnog karaktera Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, u odnosu na koji postoji i izvestan stepen „sumnje“ da je imao karakteristike ustavno-pravno spornog uvođenja „prikrivenog“ i selektivnog poreza.
…
U svom izdvojenom mišljenju ne tvrdim, niti da je Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), svakako neustavan, niti obrnuto, da su sva njegova normativna rešenja, nesporno ustavno-pravno prihvatljiva, već smatram da je sadržaj odluke Ustavnog suda broj IUz-138/2016 takav, da veoma teško može delovati ubedljivo i to u oba „smera“; kako onima koji apriorno smatraju da je osporeni Zakon neustavan, tako i drugima, koji su mišljenja da baš ništa sa stanovišta ustavnosti u tom Zakonu nije sporno.
sudija dr Milan Škulić
IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)
u vezi sa Odlukom Ustavnog suda broj IUz – 138/2016, od 26. aprila 2018. godine.
Ustavni sud, na sednici održane 26. aprila 2018. godine, u predmetu IUz – 138/2016, većinom glasova doneo je odluku sa kojom je odbio zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 108/2013)
Glasao sam protiv ovakve odluke Ustavnog suda, ne slažem se sa Odlukom iz dole navedenih razloga.
I.
O osporenom Zakonu i postupku pred Ustavnim sudom
Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 108/2013) stupio je na snagu 7. decembra 2013. godine a prestao da važi 1. novembra 2014. godine.
Ako bismo sažeto izložili sadržinu Zakona mogli bi zaključiti da se odnosio na lica zaposlena u javnom sektoru Republike Srbije i na angažovana lica u ovom sektoru (obavljanje privremenih i povremenih poslova, rad po osnovu ugovora o delu, ugovora o dopunskom radu, ugovora o autorkom delu i sl.). Od primene ovog zakona izuzeta bila su samo privredna društva koja posluju u uslovima tržišne konkurencije i za koje se ne izdvajaju sredstva iz budžeta za njihov rad. Umanjenje se obračunavalo na neto zarade i neto druga primanja, što znači da je njihov mesečni nominalni iznos umanjen za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje. Umanjenje zarade, odnosno plate i drugih primanja se nije vršilo na neto prihod do 60.000 dinara, dok prihodi iznad 60.000 dinara su smanjivani progresivno prema propisanim koeficijentima. Ovako obračunata sredstva je isplatilac bio dužan uplatiti na poseban uplatni račun budžeta Republike Srbije. Zakon je ovlastio Poresku upravu da vrši kontrolu ispravnosti sprovedenih umanjenja neto prihoda zaposlenih lica, kao i da u upravnom postupku utvrdi korekcije umanjenja ukoliko isplatilac prihoda to nije učinio na ispravan način.
Nakon donošenja ovog zakona Ustavni sud je primio veliki broj inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba ovog zakona. Bez obzira na to da je Zakon prestao da važi pre odlučivanja Ustavnog suda o inicijativama Ustavni sud je saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava 20. novembra 2014. godine Rešenjem IUz-60/2014 pokrenuo postupak ocene ustavnosti osporenog Zakona u vreme njegovog važenja. Konačnu Odluku u ovom ustavnopravnom sporu Ustavni sud je doneo tek nakon tri i po godine. Ustavni sud je odlučio o prethodno definisanim spornim ustavnopravnim pitanjima na način da umanjenje neto prihoda lica u javnom sektoru predstavlja ustavnopravno utemeljenu meru finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije i sledstveno tome oceno neosnovanim zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona.
II.
Suština ustavnopravnog spora i neslaganja
Sa mnogim konstatacijama iznetih u obrazloženju Odluke Ustavnog suda mogu se bezrezervno složiti. Naime, nije ustavnopravno sporno da je Narodna skupština Ustavom Republike Srbije ovlašćena da uređuje finansiranje države. Isto tako nije sporno da se zakonima smanje izdaci ili povećaju prihodi države i tako smanji budžetski deficit i rast javnog duga. Nadalje, nije sporno ni to da smanjivanje budžetskog deficita preko umanjenja neto prihoda zaposlenih predstavlja opravdani i legitiman cilj zakonodavca naročito u periodu kada je država suočena sa ekonomskim i finansijskim problemima koji ugrožavaju čak i funkcionisanje države. Mogu se složiti i sa konstatacijom prema kome zakonodavac ima na raspolaganju različite načine za smanjivanje budžetskog deficita a izbor konkretne mere je u biti pitanje zakonodavne politike države. Konačno, slažem se sa većinom sudija i u tome, da ograničavanje mirnog uživanja imovine (pravo zajemčeno članom 58. Ustava) mora počivati na principu pravične ravnoteže zahteva opšteg interesa zajednice i zahteva zaštite osnovnih prava pojedinca. Smatram da u konkretnom slučaju postoji ravnoteža između mere i veličine ograničenja – uplitanja i legitimnog opšteg interesa zajednice. Istovremeno, iz prethodno izrečenih konstatacija ipak ne sledi zaključak da je Narodna skupština potpuno slobodna da u kriznim situacijama zakonom propiše način postizanja legitimnog cilja, to može da učini samo ako poštuje ustavom propisana ograničenja, a posebno ograničenja koja proizilaze iz načela Ustava Republike Srbije i jemstva ljudskih i manjinskih prava. Na ovom mestu stižemo do suštine mog neslaganja sa stavom većine sudija Ustavnog suda koja je izražena u ovoj odluci. Smatram da je u konkretnom slučaju zakonodavac izabrao neustavan put za postizanje legitimnog cilja, tako da je kršeći načelo jedinstva pravnog poretka uveo u pravni sistem specifičan i dodatan porez na prihode građana u javnom sektoru.
III.
Prethodno pitanje – pravni karakter umanjenja – porez ili mera finansijske konsolidacije
Iako je Ustavni sud u svojoj odluci razmotrio razna sporna ustavnopravna pitanja prema mojoj oceni za odlučivanje u ovom ustavnosudskom sporu prvo, prethodno ali i osnovno ustavnopravno pitanje predstavlja pitanje pravne prirode umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru. Drugim rečima, potrebno je odgovoriti na pitanje da li se u slučaju „umanjenja neto prihoda“ radi o specifičnom privremenom ili vremenski neogrničenom porezu na dohodak lica u javnom sektoru ili o nedefinisanoj „meri finansijske konsolidacije - smanjivanju zarada, plata i drugih primanja lica u javnom sektoru“. Obrazloženje Ustavnog suda u ovom pogledu je ostalo nedopustivo nedorečeno i neuverljivo. Umesto da na teorijskim i ustavnopravnim osnovama odredi pojam i pravnu prirodu „poreza“ kao i pojam i pravnu prirodu „mere finansijske konsolidacije“ - bitna obeležja jednog i drugog pojma – Ustavni sud je nakon podužeg ponavljanja argumenata o opravdanosti i neophodnosti mera za smanjivanje budžetskog deficita lapidarno zaključio da konkretno umanjenje neto prihoda predstavlja meru finansijske konsolidacije budžeta. Zapravo, Ustavni sud je bez određivanja bitnih obeležja i teorijskih osnova pojma „mere finansijske konsolidacije budžeta“ zaključio da konkretno smanjivanje neto prihoda u javnom sektoru je „mera“, i pošto je „mera“ zato nije „porez“. Na ovom mestu potrebno je da citiram srž argumenata Ustavnog suda na 13. strani Odluke: „Umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, po svojoj prirodi, predstavlja meru finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije za određeni period, kojom se na osnovu posebnog zakona obezbeđuju prihodi iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, saglasno članu 91. stav 1. Ustava...Ustavni sud...argumentum a contrario, nije stao na stanovište da se na način predviđen osporenim Zakonom uvodi poseban porez na dohodak lica u javnom sektoru, to se nije upuštao u razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja koja polaze upravo od pretpostavke da se u konkretnom slučaju radi o posebnom porezu na dohodak lica u javnom sektoru, a tiču se narušavanja jedinstva pravnog poretka...“
Smatram da Ustavni sud u svojoj odluci nije odredio bitna obeležja mere finansijske konsolidacije a naročito ne u odnosu na pojam poreza koji takođe nije razmotrio. Opravdano se nameće pitanje, zar porez (povećanje poreske stope, širenje kruga poreskih obveznika, uvođenje novih poreza) nije i ne može predstavljati meru finansijske konsolidacije budžeta? Ništa u argumentaciji Ustavnog suda ne isključuje da porez može predstavljati meru finansijske konsolidacije budžeta, osim ako stanemo na stanovište da je porez samo ono smanjenje imovine koji se tako i naziva, definiše u zakonu. Naravno, ovakav pravni verbalizam i formalizam je ustavnopravno potpuno neprihvaljiv.
Postoji niz pravnih argumenata koji idu u prilog da u pogledu pravne prirode umanjenje neto prihoda u javnom sektoru isto posmatramo specifičnim dodatnim porezom na dohodak lica u javnom sektoru:
Umanjenje neto prihoda u javnom sektoru nije smanjivanje zarade odnosno plate nego nedobrovoljno plaćanje državi bez protivusluge
Plate i zarade u javnom sektoru su uređene Zakonom o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US i 113/2017) i Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006, 63/2006 - ispr., 115/2006 - ispr., 101/2007, 99/2010, 108/2013 i 99/2014) kao i velikim brojem podzakonskih akata. Prema odredbama ovih propisa zaradu odnosno platu zaposlenih u javnom sektoru čine kako osnovna plata tako i dodaci na platu uključivši i poreze doprinose koji se plaćaju iz zarade odnosno plate. Pošto se konkretan namet – umanjenje spornim Zakonom vrši ne u odnosu na zaradu i platu koja je određena u skladu sa Zakonom o radu i Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika nego u odnosu na neto prihod - deo plate koja je utvrđena u skladu sa svim propisima i merilima ovakav namet se ne može posmatrati kao umanjenje plate odnosno zarade nego kao porez. Nedobrovoljno plaćanje državi bez protivusluge predstavlja oblik poreza. Na ovom mestu, prilikom razmatranja pravne prirode umanjenja neto prihoda u javnom sektoru nije potrebno da se latim nepravnih argumenata, ipak nije potpuno bez značaja da je mera koju je sporni Zakon uveo u pravni poredak u javnom i političkom diskursu najčešće definisan kao „solidarni porez“.
Naravno, zakonima ili podzakonskim aktima na osnovu zakonskog ovlašćenja moguće je i smanjivanje zarade i plata u javnom sektoru na ustavnopravno nesporan način. Međutim ovakav konkretan način ograničenja imovine nikako ne predstavlja umanjenje plata i zarada nego posebnim zakonom uvedeni dodatni porez na dohodak nekih lica u javnom sektoru.
Ustavni osnov za donošenje Zakona
U postupku predlaganja Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, kao ustavni osnov za donošenje ovog zakona naveden član je 97. tačka 15. Ustava prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom. Isti ustavni osnov se redovno navodi prilikom predlaganja poreskih zakona. Za razliku od poreskih zakona, prilikom usvajanja zakona koji uređuju plate u javnom sektoru kao ustavni osnov se navode druge odredbe Ustava. Tako, prilikom donošenja Zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 93/2012) zakonodavac je naveo kao ustavni osnov donošenja Član 97. tačka 8. i 17. Ustava. Prema ovim odredbama Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa. Pozivanje predlagača i donosioca spornog Zakona na odredbu Ustava koji se pretežno koristi prilikom donošenja poreskih zakona predstavlja dodatan argument u prilog teze da se u konkretnom slučaju radi o posebnom porezu na dohodak građana.
Nadzor nad sprovođenjem zakona preko Poreske uprave i shodna primena poreskih zakona
Nadzor, odnosno kontrolu nad sprovođenjem Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru vrši Poreska uprava, organ uprave u sastavu Ministarstva finansija. Prema odredbama člana 4. Zakona ukoliko Poreska uprava utvrdi da isplatilac prihoda nije uplatio u budžet Republike Srbije iznos određen na osnovu Zakona za fizičko lice zaposleno u javnom sektoru, Poreska uprava donosi konačno rešenje kojim se obvezniku davanja nalaže da određeni iznos uplati na račun budžeta. Čak šta više, na sva pitanja koja nisu uređena Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija. Shodna primena poreskih zakona, nadležnost Poreske uprave u postupku naplate „umanjenja“ predstavljaju argumente u prilog teze da pravna priroda umanjenja istu čini svojevrsnim porezom.
IV.
Poseban porez na dohodak građana i jedinstvo pravnog poretka
Ukoliko je Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru u pravni sistem Republike Srbije, posebnim zakonom uveden oblik poreza na dohodak građana, neizbežno se nameće pitanje da li je to učinjeno u skladu sa načelom jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava Republike Srbije. Ustavni sud je u više svojih odluka razvio svojevrsnu doktrinu u pogledu sadržine načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. Stav 1. Ustava (vidi između ostalog Odluke Ustavnog suda : IUz-17/2011, IUz-27/2011, IUz-225/2005, IUz-882/2010, IUz-353/2009, IUz-82/2009). Prema tumačenju i shvatanju Ustavnog suda Republike Srbije ustavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih pravnih propisa u okviru pravnog sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast. U ovom pogledu Ustavni sud sadržinski pravi razliku između sistemskih zakona koji na celovit način uređuju neku oblast i običnih zakona koji to ne čine. Prema shvatanju Ustavnog suda, jedinsto pravnog poretka zahteva da u slučaju ako „običan“ zakon sadrži posebna pravila i pravne izuzetke u odnosu na sistemski zakon u određenoj oblasti ovi pravni izuzeci moraju da se oslanjaju u potpunosti na pravila u sistemskom zakonu, bez toga krši se Ustav i ustavno načelo jedinstva pravnog poretka.
Sistemski zakon, kojim se uređuje materija oporezivanje dohotka i drugih srodnih prihoda jeste Zakon o porezu na dohodak građana ("Sl. glasnik RS", br. 24/2001, 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 62/2006, 65/2006 - ispr., 31/2009, 44/2009, 18/2010, 50/2011, 91/2011 - odluka US, 7/2012 - usklađeni din. izn., 93/2012, 114/2012 - odluka US, 8/2013 - usklađeni din. izn., 47/2013, 48/2013 - ispr., 108/2013, 6/2014 - usklađeni din. izn., 57/2014, 68/2014 - dr. zakon, 5/2015 - usklađeni din. izn., 112/2015, 5/2016 - usklađeni din. izn., 7/2017 - usklađeni din. izn., 113/2017 i 7/2018 - usklađeni din. izn.). Iz ovog razloga potrebno je utvrditi da li je u skladu sa doktrinernim shvatanjem Ustavnog suda o načelu jedinstva pravnog poretka pravni izuzetak (poseban porez) propisan odredbama Zakona o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru (običan zakon) oslanja u potpunosti na pravila u sistemskom zakonu, tojest Zakona o porezu na dohodak građana. Odgovor na ovo pitanje se nalazi u članu 1. stav 2. Zakona o porezu na dohodak građana koji glasi „Oporezivanje dohotka građana uređuje se isključivo ovim zakonom“. Prema tome, u ovom slučaju rešenja običnog zakona, Zakona o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru ne samo da se ne oslanjaju potpuno na pravila u sistemskom zakonu, Zakona o porezu na dohodak građana, nego su one izričito isključene odredbama sistemskog zakona.
V.
Zaključak
Iz detaljno iznesene argumentacije sledi da je Zakonom o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru u pravni sistem Republike Srbije uveden poseban porez na dohodak građana suprotno odredbama sistemskog zakona kojim se uređuje materija oporezivanja dohotka građana na sistemski način, s čime je povređeno načelo jedinstva pravnog poretka Republike Srbije zajemčeno u članu 4. stav 1. Ustava. Ovakav zaključak čini suvišnim da posebno razmotrim ostala sporna ustavnopravna pitanja, naročito pravni značaj selektivnog karaktera umanjenja prihoda, tojest usklađenost odredaba ovog zakona sa članom 21. i članom 91. Ustava Republike Srbije.
U ovom predmetu Ustavni sud je propustio da zaštiti načelo Ustava o jedinstvu pravnog poretka u skladu sa doktrinom koju je sam razvio i primenio u velikom broju svojih odluka. U vezi sa ovim potrebno je napomenuti, da mi, sudije Ustavnom suda nemamo znanje, stručnost i umeće, a još manje demokratski legitimitet i kapacitet da sudimo o opravdanosti, delotvornosti ili celishodnosti poreske politike naše države, pa tako ni raznih mera za smanjivanje budžetskog deficita koje zakonom uvodi Narodna skupština. Nismo vlasni da umesto demokratski izabranih predstavnika naroda odlučimo da li je neko zakonsko pravilo kvalitetno, da li delotvorno služi ostvarenju deklarisanog cilja. Takođe, nije na nama da ocenjujemo političke ciljeve, kao ni sredstva za ostvarivanje političkih ciljeva. Nadalje, nije od ustavnopravnog značaja ni to da li su zakonska rešenja u skladu sa našim vrednosnim stavovima. Odgovornost za izbor kao posledice ovakvih mera snose demokratski izabrani predstavnici građana - nosioca suverenosti u Republici Srbiji. Međutim, postoji tačka gde Ustavni sud ne sme ostati nem i pasivan, to je tačka kada zakonodavac vrši svoju široku nadležnost mimo načela Ustava, neustavno ograničavajući Ustavom garantovana ljudska i manjinska prava. Plemenita dužnost i odgovornost sudija Ustavnog suda - od koje ne smemo bežati - jeste da tumačimo i štitimo načela Ustava, da zaštitimo ljudska i manjinska prava. Niko drugi u državi Srbiji umesto nas ovo neće i ne može učiniti.
sudija Ustavnog suda
dr Tamaš Korhec
(Dr. Korhecz Tamás)
IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)
u vezi sa Odlukom Ustavnog suda broj IUz – 138/2016, od 26. aprila 2018. godine.
Ustavni sud, na sednici održane 26. aprila 2018. godine, u predmetu IUz – 138/2016, većinom glasova doneo je odluku sa kojom je odbio zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 108/2013)
Glasao sam protiv ovakve odluke Ustavnog suda, ne slažem se sa Odlukom iz dole navedenih razloga.
I.
O osporenom Zakonu i postupku pred Ustavnim sudom
Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 108/2013) stupio je na snagu 7. decembra 2013. godine a prestao da važi 1. novembra 2014. godine.
Ako bismo sažeto izložili sadržinu Zakona mogli bi zaključiti da se odnosio na lica zaposlena u javnom sektoru Republike Srbije i na angažovana lica u ovom sektoru (obavljanje privremenih i povremenih poslova, rad po osnovu ugovora o delu, ugovora o dopunskom radu, ugovora o autorkom delu i sl.). Od primene ovog zakona izuzeta bila su samo privredna društva koja posluju u uslovima tržišne konkurencije i za koje se ne izdvajaju sredstva iz budžeta za njihov rad. Umanjenje se obračunavalo na neto zarade i neto druga primanja, što znači da je njihov mesečni nominalni iznos umanjen za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje. Umanjenje zarade, odnosno plate i drugih primanja se nije vršilo na neto prihod do 60.000 dinara, dok prihodi iznad 60.000 dinara su smanjivani progresivno prema propisanim koeficijentima. Ovako obračunata sredstva je isplatilac bio dužan uplatiti na poseban uplatni račun budžeta Republike Srbije. Zakon je ovlastio Poresku upravu da vrši kontrolu ispravnosti sprovedenih umanjenja neto prihoda zaposlenih lica, kao i da u upravnom postupku utvrdi korekcije umanjenja ukoliko isplatilac prihoda to nije učinio na ispravan način.
Nakon donošenja ovog zakona Ustavni sud je primio veliki broj inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba ovog zakona. Bez obzira na to da je Zakon prestao da važi pre odlučivanja Ustavnog suda o inicijativama Ustavni sud je saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava 20. novembra 2014. godine Rešenjem IUz-60/2014 pokrenuo postupak ocene ustavnosti osporenog Zakona u vreme njegovog važenja. Konačnu Odluku u ovom ustavnopravnom sporu Ustavni sud je doneo tek nakon tri i po godine. Ustavni sud je odlučio o prethodno definisanim spornim ustavnopravnim pitanjima na način da umanjenje neto prihoda lica u javnom sektoru predstavlja ustavnopravno utemeljenu meru finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije i sledstveno tome oceno neosnovanim zahtev za utvrđivanje neustavnosti Zakona.
II.
Suština ustavnopravnog spora i neslaganja
Sa mnogim konstatacijama iznetih u obrazloženju Odluke Ustavnog suda mogu se bezrezervno složiti. Naime, nije ustavnopravno sporno da je Narodna skupština Ustavom Republike Srbije ovlašćena da uređuje finansiranje države. Isto tako nije sporno da se zakonima smanje izdaci ili povećaju prihodi države i tako smanji budžetski deficit i rast javnog duga. Nadalje, nije sporno ni to da smanjivanje budžetskog deficita preko umanjenja neto prihoda zaposlenih predstavlja opravdani i legitiman cilj zakonodavca naročito u periodu kada je država suočena sa ekonomskim i finansijskim problemima koji ugrožavaju čak i funkcionisanje države. Mogu se složiti i sa konstatacijom prema kome zakonodavac ima na raspolaganju različite načine za smanjivanje budžetskog deficita a izbor konkretne mere je u biti pitanje zakonodavne politike države. Konačno, slažem se sa većinom sudija i u tome, da ograničavanje mirnog uživanja imovine (pravo zajemčeno članom 58. Ustava) mora počivati na principu pravične ravnoteže zahteva opšteg interesa zajednice i zahteva zaštite osnovnih prava pojedinca. Smatram da u konkretnom slučaju postoji ravnoteža između mere i veličine ograničenja – uplitanja i legitimnog opšteg interesa zajednice. Istovremeno, iz prethodno izrečenih konstatacija ipak ne sledi zaključak da je Narodna skupština potpuno slobodna da u kriznim situacijama zakonom propiše način postizanja legitimnog cilja, to može da učini samo ako poštuje ustavom propisana ograničenja, a posebno ograničenja koja proizilaze iz načela Ustava Republike Srbije i jemstva ljudskih i manjinskih prava. Na ovom mestu stižemo do suštine mog neslaganja sa stavom većine sudija Ustavnog suda koja je izražena u ovoj odluci. Smatram da je u konkretnom slučaju zakonodavac izabrao neustavan put za postizanje legitimnog cilja, tako da je kršeći načelo jedinstva pravnog poretka uveo u pravni sistem specifičan i dodatan porez na prihode građana u javnom sektoru.
III.
Prethodno pitanje – pravni karakter umanjenja – porez ili mera finansijske konsolidacije
Iako je Ustavni sud u svojoj odluci razmotrio razna sporna ustavnopravna pitanja prema mojoj oceni za odlučivanje u ovom ustavnosudskom sporu prvo, prethodno ali i osnovno ustavnopravno pitanje predstavlja pitanje pravne prirode umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru. Drugim rečima, potrebno je odgovoriti na pitanje da li se u slučaju „umanjenja neto prihoda“ radi o specifičnom privremenom ili vremenski neogrničenom porezu na dohodak lica u javnom sektoru ili o nedefinisanoj „meri finansijske konsolidacije - smanjivanju zarada, plata i drugih primanja lica u javnom sektoru“. Obrazloženje Ustavnog suda u ovom pogledu je ostalo nedopustivo nedorečeno i neuverljivo. Umesto da na teorijskim i ustavnopravnim osnovama odredi pojam i pravnu prirodu „poreza“ kao i pojam i pravnu prirodu „mere finansijske konsolidacije“ - bitna obeležja jednog i drugog pojma – Ustavni sud je nakon podužeg ponavljanja argumenata o opravdanosti i neophodnosti mera za smanjivanje budžetskog deficita lapidarno zaključio da konkretno umanjenje neto prihoda predstavlja meru finansijske konsolidacije budžeta. Zapravo, Ustavni sud je bez određivanja bitnih obeležja i teorijskih osnova pojma „mere finansijske konsolidacije budžeta“ zaključio da konkretno smanjivanje neto prihoda u javnom sektoru je „mera“, i pošto je „mera“ zato nije „porez“. Na ovom mestu potrebno je da citiram srž argumenata Ustavnog suda na 13. strani Odluke: „Umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, po svojoj prirodi, predstavlja meru finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije za određeni period, kojom se na osnovu posebnog zakona obezbeđuju prihodi iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, saglasno članu 91. stav 1. Ustava...Ustavni sud...argumentum a contrario, nije stao na stanovište da se na način predviđen osporenim Zakonom uvodi poseban porez na dohodak lica u javnom sektoru, to se nije upuštao u razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja koja polaze upravo od pretpostavke da se u konkretnom slučaju radi o posebnom porezu na dohodak lica u javnom sektoru, a tiču se narušavanja jedinstva pravnog poretka...“
Smatram da Ustavni sud u svojoj odluci nije odredio bitna obeležja mere finansijske konsolidacije a naročito ne u odnosu na pojam poreza koji takođe nije razmotrio. Opravdano se nameće pitanje, zar porez (povećanje poreske stope, širenje kruga poreskih obveznika, uvođenje novih poreza) nije i ne može predstavljati meru finansijske konsolidacije budžeta? Ništa u argumentaciji Ustavnog suda ne isključuje da porez može predstavljati meru finansijske konsolidacije budžeta, osim ako stanemo na stanovište da je porez samo ono smanjenje imovine koji se tako i naziva, definiše u zakonu. Naravno, ovakav pravni verbalizam i formalizam je ustavnopravno potpuno neprihvaljiv.
Postoji niz pravnih argumenata koji idu u prilog da u pogledu pravne prirode umanjenje neto prihoda u javnom sektoru isto posmatramo specifičnim dodatnim porezom na dohodak lica u javnom sektoru:
Plate i zarade u javnom sektoru su uređene Zakonom o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 - odluka US i 113/2017) i Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006, 63/2006 - ispr., 115/2006 - ispr., 101/2007, 99/2010, 108/2013 i 99/2014) kao i velikim brojem podzakonskih akata. Prema odredbama ovih propisa zaradu odnosno platu zaposlenih u javnom sektoru čine kako osnovna plata tako i dodaci na platu uključivši i poreze doprinose koji se plaćaju iz zarade odnosno plate. Pošto se konkretan namet – umanjenje spornim Zakonom vrši ne u odnosu na zaradu i platu koja je određena u skladu sa Zakonom o radu i Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika nego u odnosu na neto prihod - deo plate koja je utvrđena u skladu sa svim propisima i merilima ovakav namet se ne može posmatrati kao umanjenje plate odnosno zarade nego kao porez. Nedobrovoljno plaćanje državi bez protivusluge predstavlja oblik poreza. Na ovom mestu, prilikom razmatranja pravne prirode umanjenja neto prihoda u javnom sektoru nije potrebno da se latim nepravnih argumenata, ipak nije potpuno bez značaja da je mera koju je sporni Zakon uveo u pravni poredak u javnom i političkom diskursu najčešće definisan kao „solidarni porez“.
Naravno, zakonima ili podzakonskim aktima na osnovu zakonskog ovlašćenja moguće je i smanjivanje zarade i plata u javnom sektoru na ustavnopravno nesporan način. Međutim ovakav konkretan način ograničenja imovine nikako ne predstavlja umanjenje plata i zarada nego posebnim zakonom uvedeni dodatni porez na dohodak nekih lica u javnom sektoru.
U postupku predlaganja Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, kao ustavni osnov za donošenje ovog zakona naveden član je 97. tačka 15. Ustava prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom. Isti ustavni osnov se redovno navodi prilikom predlaganja poreskih zakona. Za razliku od poreskih zakona, prilikom usvajanja zakona koji uređuju plate u javnom sektoru kao ustavni osnov se navode druge odredbe Ustava. Tako, prilikom donošenja Zakona o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 93/2012) zakonodavac je naveo kao ustavni osnov donošenja Član 97. tačka 8. i 17. Ustava. Prema ovim odredbama Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa. Pozivanje predlagača i donosioca spornog Zakona na odredbu Ustava koji se pretežno koristi prilikom donošenja poreskih zakona predstavlja dodatan argument u prilog teze da se u konkretnom slučaju radi o posebnom porezu na dohodak građana.
Nadzor, odnosno kontrolu nad sprovođenjem Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru vrši Poreska uprava, organ uprave u sastavu Ministarstva finansija. Prema odredbama člana 4. Zakona ukoliko Poreska uprava utvrdi da isplatilac prihoda nije uplatio u budžet Republike Srbije iznos određen na osnovu Zakona za fizičko lice zaposleno u javnom sektoru, Poreska uprava donosi konačno rešenje kojim se obvezniku davanja nalaže da određeni iznos uplati na račun budžeta. Čak šta više, na sva pitanja koja nisu uređena Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija. Shodna primena poreskih zakona, nadležnost Poreske uprave u postupku naplate „umanjenja“ predstavljaju argumente u prilog teze da pravna priroda umanjenja istu čini svojevrsnim porezom.
IV.
Poseban porez na dohodak građana i jedinstvo pravnog poretka
Ukoliko je Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru u pravni sistem Republike Srbije, posebnim zakonom uveden oblik poreza na dohodak građana, neizbežno se nameće pitanje da li je to učinjeno u skladu sa načelom jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava Republike Srbije. Ustavni sud je u više svojih odluka razvio svojevrsnu doktrinu u pogledu sadržine načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. Stav 1. Ustava (vidi između ostalog Odluke Ustavnog suda : IUz-17/2011, IUz-27/2011, IUz-225/2005, IUz-882/2010, IUz-353/2009, IUz-82/2009). Prema tumačenju i shvatanju Ustavnog suda Republike Srbije ustavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih pravnih propisa u okviru pravnog sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast. U ovom pogledu Ustavni sud sadržinski pravi razliku između sistemskih zakona koji na celovit način uređuju neku oblast i običnih zakona koji to ne čine. Prema shvatanju Ustavnog suda, jedinsto pravnog poretka zahteva da u slučaju ako „običan“ zakon sadrži posebna pravila i pravne izuzetke u odnosu na sistemski zakon u određenoj oblasti ovi pravni izuzeci moraju da se oslanjaju u potpunosti na pravila u sistemskom zakonu, bez toga krši se Ustav i ustavno načelo jedinstva pravnog poretka.
Sistemski zakon, kojim se uređuje materija oporezivanje dohotka i drugih srodnih prihoda jeste Zakon o porezu na dohodak građana ("Sl. glasnik RS", br. 24/2001, 80/2002, 80/2002 - dr. zakon, 135/2004, 62/2006, 65/2006 - ispr., 31/2009, 44/2009, 18/2010, 50/2011, 91/2011 - odluka US, 7/2012 - usklađeni din. izn., 93/2012, 114/2012 - odluka US, 8/2013 - usklađeni din. izn., 47/2013, 48/2013 - ispr., 108/2013, 6/2014 - usklađeni din. izn., 57/2014, 68/2014 - dr. zakon, 5/2015 - usklađeni din. izn., 112/2015, 5/2016 - usklađeni din. izn., 7/2017 - usklađeni din. izn., 113/2017 i 7/2018 - usklađeni din. izn.). Iz ovog razloga potrebno je utvrditi da li je u skladu sa doktrinernim shvatanjem Ustavnog suda o načelu jedinstva pravnog poretka pravni izuzetak (poseban porez) propisan odredbama Zakona o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru (običan zakon) oslanja u potpunosti na pravila u sistemskom zakonu, tojest Zakona o porezu na dohodak građana. Odgovor na ovo pitanje se nalazi u članu 1. stav 2. Zakona o porezu na dohodak građana koji glasi „Oporezivanje dohotka građana uređuje se isključivo ovim zakonom“. Prema tome, u ovom slučaju rešenja običnog zakona, Zakona o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru ne samo da se ne oslanjaju potpuno na pravila u sistemskom zakonu, Zakona o porezu na dohodak građana, nego su one izričito isključene odredbama sistemskog zakona.
V.
Zaključak
Iz detaljno iznesene argumentacije sledi da je Zakonom o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru u pravni sistem Republike Srbije uveden poseban porez na dohodak građana suprotno odredbama sistemskog zakona kojim se uređuje materija oporezivanja dohotka građana na sistemski način, s čime je povređeno načelo jedinstva pravnog poretka Republike Srbije zajemčeno u članu 4. stav 1. Ustava. Ovakav zaključak čini suvišnim da posebno razmotrim ostala sporna ustavnopravna pitanja, naročito pravni značaj selektivnog karaktera umanjenja prihoda, tojest usklađenost odredaba ovog zakona sa članom 21. i članom 91. Ustava Republike Srbije.
U ovom predmetu Ustavni sud je propustio da zaštiti načelo Ustava o jedinstvu pravnog poretka u skladu sa doktrinom koju je sam razvio i primenio u velikom broju svojih odluka. U vezi sa ovim potrebno je napomenuti, da mi, sudije Ustavnom suda nemamo znanje, stručnost i umeće, a još manje demokratski legitimitet i kapacitet da sudimo o opravdanosti, delotvornosti ili celishodnosti poreske politike naše države, pa tako ni raznih mera za smanjivanje budžetskog deficita koje zakonom uvodi Narodna skupština. Nismo vlasni da umesto demokratski izabranih predstavnika naroda odlučimo da li je neko zakonsko pravilo kvalitetno, da li delotvorno služi ostvarenju deklarisanog cilja. Takođe, nije na nama da ocenjujemo političke ciljeve, kao ni sredstva za ostvarivanje političkih ciljeva. Nadalje, nije od ustavnopravnog značaja ni to da li su zakonska rešenja u skladu sa našim vrednosnim stavovima. Odgovornost za izbor kao posledice ovakvih mera snose demokratski izabrani predstavnici građana - nosioca suverenosti u Republici Srbiji. Međutim, postoji tačka gde Ustavni sud ne sme ostati nem i pasivan, to je tačka kada zakonodavac vrši svoju široku nadležnost mimo načela Ustava, neustavno ograničavajući Ustavom garantovana ljudska i manjinska prava. Plemenita dužnost i odgovornost sudija Ustavnog suda - od koje ne smemo bežati - jeste da tumačimo i štitimo načela Ustava, da zaštitimo ljudska i manjinska prava. Niko drugi u državi Srbiji umesto nas ovo neće i ne može učiniti.
sudija Ustavnog suda
dr Tamaš Korhec
(Dr. Korhecz Tamás)