Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. aprila 2012. godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da odredba člana 38a Zakona o porezima na imovinu ("Službeni glasnik RS", br. 26/01, 45/02, 80/02 i 135/04) nije u saglasnosti s Ustavom.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneti su predlog i više inicijativa za ocenu ustavnosti odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu ("Službeni glasnik RS", br. 26/01, 45/02, 80/02 i 135/04), koja je uvedena u osnovni tekst Zakona o porezima na imovinu sa prethodnim izmenama i dopunama, članom 28. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o porezima na imovinu ("Službeni glasnik RS", broj 135/04).

Predlogom Advokatske komore Vojvodine osporavaju se ustavnost i saglasnost sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu ("Službeni glasnik RS", br. 26/01, 45/02, 80/02 i 135/04), kojom je propisano da se upis prava na nepokretnosti u zemljišnim, katastarskim i drugim javnim knjigama ne može vršiti bez dokaza o plaćenom porezu na prenos apsolutnih prava, odnosno o plaćenom porezu na nasleđe i poklon. Ustavnost ove zakonske odredbe dovodi se u pitanje sa stanovišta odredaba čl. 58, 59, 86. i 91. Ustava Republike Srbije iz kojih, po navodima predlagača, proističe da su jasno razgraničeni pravo na imovinu, pravo svojine i pravo na nasleđe od obaveze plaćanja poreza, te da se pravo sticanja svojine, odnosno pravo nasleđivanja ni na koji način ne može uslovljavati plaćanjem poreza. U tom smislu, predlagač ističe da se svojina i nasleđe stiču nezavisno od ispunjenosti obaveze plaćanja poreza, a navodi i da je odredbama Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa ("Službeni list SFRJ", br. 6/80 i 36/90 i "Službeni list SRJ", broj 29/06) propisan način sticanja prava svojine na nepokretnostima, tako što je članom 33. tog zakona predviđeno da se na osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnosti stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom. Prema navodima predlagača, zakonodavac nije Ustavom ovlašćen da posebnim zakonom kojim se uređuje oblast poreza, propisuje plaćanje poreza kao dodatan uslov za sticanje prava svojine, odnosno za upis prava svojine u zemljišnim i katastarskim knjigama, budući da to nije učinio opštim Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa, niti Zakonom o obligacionim odnosima, kao ni posebnim Zakonom o prometu nepokretnosti. Pored toga, predlagač ističe da takav uslov ne propisuje ni Zakon o nasleđivanju, kao ni Zakon o državnom premeru i katastru. U prilog svog mišljenja navodi da su Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji već predviđeni instrumenti prinudne naplate neplaćenog poreza (tj. zaplena i prodaja imovine poreskog obveznika), a predviđene su i krivičnopravne i prekršajne sankcije. Iz ovog razloga, predlagač smatra da nije potrebno, niti je u skladu sa Ustavom da se, pored predviđenih poreskih instrumenata naplate neplaćenog poreza, osporenom odredbom Zakona uvodi kao dodatni uslov za upis prava svojine u javnim knjigama - prethodno plaćanje poreza.

Podnetim inicijativama se osporava ustavnost odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu u odnosu na odredbe čl. 58. i 59. Ustava, a od Ustavnog suda se traži i ocena saglasnosti navedene odredbe Zakona sa Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa. Podnosioci inicijativa, između ostalog, navode da se osporenom odredbom Zakona o porezima na imovinu direktno uskraćuje sticanje prava svojine na nepokretnosti, jer se upis u javne evidencije nepokretnosti uslovljava dokazom o plaćenom porezu. Iz odredbe člana 58. stav 4. Ustava, po mišljenju inicijatora, proizlazi da se imovina može ograničiti, odnosno oduzeti samo u cilju naplate poreza, dok u fazi utvrđivanja poreske obaveze Ustav ne predviđa mogućnost oduzimanja ili ograničenja imovine. Stoga smatraju da je neustavno da se sticanje svojine unapred (tj. i pre utvrđivanja poreske obaveze) uslovljava na način kako je to učinjeno osporenom odredbom Zakona. Takođe ističu da je osporena odredba Zakona nesaglasna i odredbi člana 59. stav 1. Ustava kojom se jemči pravo nasleđivanja, u skladu sa zakonom, kao i odredbi člana 59. stav 2. Ustava kojom je predviđeno da pravo nasleđivanja ne može biti isključeno ili ograničeno zbog neispunjavanja javnih obaveza.

Inicijativom jednog od podnosilaca osporava se ustavnost odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu isticanjem da je ta odredba nesaglasna odredbama člana 58. st. 1. i 4. Ustava koje se odnose na svojinu, odnosno imovinu stečenu na osnovu zakona. Naime, polazeći od toga da se navedene odredbe Ustava odnose samo na postojeću (tj. stečenu) imovinu, inicijator smatra da se osporenom zakonskom odredbom ne mogu propisivati ograničenja u sticanju imovine. Pored toga, inicijator ističe da je Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa propisano da se sticanje, zaštita i prestanak prava svojine uređuju zakonom i da se pravo svojine može oduzeti ili ograničiti samo u skladu sa Ustavom i zakonom, te da se stiče po samom zakonu, na osnovu pravnog posla i nasleđivanjem kao i odlukom državnog organa, na način i pod uslovima određenim zakonom. Takođe, navodi da je ovim zakonom predviđeno da se na osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnosti stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom, a da pravo svojine koje određeno lice ima na stvari prestaje kad drugo lice stekne pravo svojine na tu stvar. Imajući u vidu navedeno, inicijator navodi da je zakonodavac, uređujući oblast sticanja prava svojine na nepokretnostima, propisao samo dva uslova, i to: 1) pravni posao - kao osnov sticanja i 2) upis prava svojine u javnu knjigu ili drugi odgovarajući način određen zakonom - kao način sticanja prava. To znači, po mišljenju inicijatora, da se pravo svojine na nepokretnosti stiče u trenutku odgovarajućeg upisa prava koje je pravnim poslom preneto sa ranijeg na novog vlasnika nepokretnosti, te se osporenom odredbom Zakona ograničava Ustavom zagarantovano pravo svojine, odnosno pravo vlasnika da stvar drži, koristi i njome raspolaže, u skladu sa zakonom, jer je upis prava svojine u zemljišne, katastarske i druge javne knjige, odnosno sticanje prava svojine uslovljeno izvršavanjem propisane obaveze plaćanja poreza. Ovom inicijativom je od Ustavnog suda zatražena i ocena međusobne saglasnosti osporene odredbe Zakona o porezima na imovinu sa Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa.

Inicijativom koja je podneta Ustavnom sudu 29. avgusta 2011. godine ističe se da je odredba identične sadržine kao i osporena odredba člana 38a Zakona bila inkorporisana u ranije važeću odredbu člana 38. istog zakona i da je bivši Savezni ustavni sud svojom Odlukom IU broj 176/98 od 26. juna 2002. godine utvrdio da ona nije u saglasnosti sa Ustavom Savezne Republike Jugoslavije i Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa, ali da je, i pored toga, odredba iste sadržine ponovo ugrađena u osporeni član 38a Zakona o porezima na imovinu. Prema navodima ovog inicijatora, Zakon o porezima na imovinu reguliše materiju oporezivanja, a odredbom člana 38a Zakona zadire se u materiju koja je u potpunosti regulisana Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa. Navodeći razloge osporavanja ustavnosti navedene zakonske odredbe, koji su u suštini istovetni kao i kod ostalih inicijatora, ovaj inicijator ističe da je osporena odredba u suprotnosti i sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava kojom je propisano da se pravo svojine može oduzeti i ograničiti samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, te da ova ustavna odredba ne može biti osnov za zabranu upisa prava svojine u zemljišne i druge javne knjige bez prethodno plaćenog poreza na prenos apsolutnih prava ili poreza na nasleđe i poklon. Pored toga, isti inicijator smatra da je osporena odredba Zakona protivna i odredbi člana 86. stav 1. Ustava, prema kojoj su svi oblici svojine ravnopravni, jer "dok država i jedinice lokalne samouprave mogu biti upisane u zemljišne knjige kao vlasnici nepokretnosti na osnovu nekog pravnog posla, fizička lica to ne mogu bez dokaza o plaćenom porezu", a što nije uslov za sticanje prava svojine na nepokretnosti na osnovu pravnog posla, saglasno članu 33. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa.

II

U odgovoru Narodne skupštine, koji je, na zahtev Ustavnog suda, dostavljen Sudu 5. decembra 2010. godine, navodi se da nema formalnog ni suštinskog osnova da se dovodi u pitanje ustavnost odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu. Ističe se da dokaz o plaćenom porezu predstavlja samo jednu od pravnih činjenica potrebnih za upis prava svojine u javnim knjigama i da to proizlazi iz jezičkog značenja osporene odredbe. Ovo iz razloga jer se osporenom odredbom "uređuje da se upis prava vrši uz propisani dokaz, a ne da se propisuje ograničenje prava svojine", čime se ne dovodi u pitanje samo pravo na upis (kada su za to ispunjeni propisani uslovi), niti pravo na nasleđivanje, jer se ne menjaju i ne ograničavaju ovlašćenja koja iz prava svojine proizlaze, niti se dovodi u pitanje mirna državina nepokretnosti. Donosilac akta smatra da lice koje je pozvano na nasleđe osporenom odredbom Zakona nije ni u čemu ograničeno u pogledu prava na nasleđe, kao i da lice koje ima pravni osnov za sticanje prava svojine ovom odredbom nije ni u čemu ograničeno u pogledu sticanja prava i vršenja vlasti na nepokretnoj stvari, jer može da vrši sva ovlašćenja koja iz prava svojine proizlaze (da je drži, upotrebljava, pribira plodove, menja njenu suštinu, štiti državinu od smetanja, kao i da njome raspolaže). Stoga iznosi mišljenje da se ne može dovoditi u pitanje saglasnost ove zakonske odredbe s odredbom člana 58. stav 1. Ustava kojom se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, niti sa odredbom člana 59. Ustava kojom se jemči pravo nasleđivanja u skladu sa zakonom. Budući da odredba člana 58. stav 4. Ustava dozvoljava oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, tim pre je moguće da se u istom cilju, kao formalni uslov za upis prava svojine na nepokretnosti u javne knjige, zahteva i dokaz o plaćenom porezu. Takođe, u odgovoru se ističe da, i pored toga što se prava na nepokretnosti stiču pravnim poslom, osnovano se može dovesti u pitanje "opravdanost stava da ne postoji pravo svojine na nepokretnosti u slučaju kada nije izvršen upis u javnu knjigu, ali postoji valjan pravni posao o sticanju svojine (overeni ugovor o kupovini i prodaji i sl.), kao i predaja stvari u državinu sticaoca". Narodna skupština navodi da bi se, u vezi sa tim, moglo otvoriti i pitanje "mogućnosti sticanja prava svojine na područjima na kojima ne postoje javne knjige u koje se pravo svojine upisuje, kao i u slučajevima u kojima nisu ispunjene propisane tehničke pretpostavke za upis (npr. zgrada nije snimljena, nije sačinjen plan posebnih delova zgrade i sl.). Drugim rečima, moglo bi se postaviti pitanje da "ako se vlasnicima nepokretnosti ne smatraju lica koja poseduju valjan pravni osnov za sticanje nepokretnosti i koja imaju državinu na njima, koja su lica vlasnici tih nepokretnosti?“. Iz navedenih razloga, osporenom odredbom člana 38a Zakona ne ograničava se sticanje prava svojine nasleđem, odnosno pravnim poslom, već se uređuje jedan od uslova za upis tog prava u javnim knjigama, te se iznosi mišljenje da se uređivanje upisa prava svojine na nepokretnosti, a u okviru toga i načina sticanja ovog prava može propisati u jednom ili više zakona, kao aktima iste pravne snage, odnosno da nije neophodno da sve pravne činjenice u okviru tog uređivanja propiše zakon kojim se uređuje upis prava na nepokretnostima. Ukazuje se da je odredbama člana 4. st. 1. i 2. Zakona o prometu nepokretnosti ("Službeni glasnik RS", br. 42/98 i 111/09) propisana pismena forma zaključenja ugovora o prometu nepokretnosti i overa ugovora od strane suda, pri čemu ugovori koji nisu zaključeni u toj formi ne proizvode pravno dejstvo. Budući da overa ugovora o prometu nepokretnosti od strane suda podleže plaćanju sudskih taksi u skladu sa Zakonom o sudskim taksama ("Službeni glasnik RS", br. 28/94, 53/95, 16/97, 34/01, 9/02, 29/04, 61/05, 116/08 i 31/09), Narodna skupština smatra da i to predstavlja uslove za upis prava svojine na nepokretnosti koje se stiče pravnim poslom, u propisanim javnim knjigama, jer se bez pismene forme ugovora i njegove overe od strane suda, uz prethodno plaćanje sudskih taksi za tu radnju, ne može vršiti upis prava na nepokretnosti u javnim knjigama. Međutim, kako nijedan od ovih uslova nije doveden u pitanje sa ustavnopravnog stanovišta, iznosi se mišljenje da nema osnova da se sa istog stanovišta dovodi u pitanje ni ustavnost odredbe člana 38a navedenog zakona, imajući u vidu da su smisao i cilj osporene odredbe u tome da se dostavljanjem dokaza o plaćenom porezu obezbedi efikasnija naplata poreza kao ustavne obaveze propisane odredbom člana 91. stav 2. Ustava. Iako je Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji uređena mogućnost naplate poreza prinudnim putem, po mišljenju davaoca odgovora, ne može se dovoditi u pitanje ovlašćenje zakonodavca da, u okviru uređivanja fiskalnog sistema, za određene oblike poreza (u konkretnom slučaju poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon) uredi i dodatne instrumente za efikasniju naplatu poreza. Na koji način i u kom postupku će zakonodavac to predvideti, pitanje je celishodnosti i zavisi od opredeljenja zakonodavnog organa. Takođe, u odgovoru se ističe da je opšti interes za blagovremeno plaćanje poreza, kao uslov za ostvarivanje prava i obaveza Republike Srbije, saglasno članu 91. stav 1. Ustava, ispred interesa pojedinca da dostavi dokaz o porezu koji je platio, a naročito ispred interesa pojedinca koji plaćanje poreza nije izvršio.

III

U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom je utvrđeno sledeće:

Osporenom odredbom člana 38a Zakona o porezima na imovinu ("Službeni glasnik RS", br. 26/01, 45/02, 80/02 i 135/04) propisano je da se upis prava na nepokretnosti u zemljišnim, katastarskim i drugim javnim knjigama ne može vršiti bez dokaza o plaćenom porezu na prenos apsolutnih prava, odnosno plaćenom porezu na nasleđe i poklon.

Pravo svojine je jedno od osnovnih Ustavom Republike Srbije zajemčenih prava (član 58.), a uživa i zaštitu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. To je najšire pravo na nekoj stvari koje se može isticati prema trećim licima i njegovu sadržinu čine tri ovlašćenja: pravo držanja, pravo korišćenja i pravo raspolaganja. Suštinu prava svojine predstavlja mogućnost vlasnika (pravna i faktička) da vrši ovlašćenja koja čine sadržinu ovog prava. Svojina je tipično apsolutno pravo, jer deluje prema svima ("erga omnes"), a to znači da niko ne može da uznemirava vlasnika u vršenju njegovog prava. Imovina je komplementaran i korelativan pojam sa svojinom i predstavlja skup svih prava i obaveza (stvarnih i obligacionih) koja pripadaju jednom licu (tj. vlasniku).

Ustavom se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i utvrđuje da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.). Ustav dalje utvrđuje da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, a da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58. st. 3. i 4.). Odredbama člana 59. st. 1. i 2. Ustava jemči se pravo nasleđivanja, u skladu sa zakonom i utvrđuje da pravo nasleđivanja ne može biti isključeno ili ograničeno zbog neispunjavanja javnih obaveza. Takođe, Ustavom se jemče privatna, zadružna i javna svojina i utvrđuje da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu, da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom, a da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (član 86.). Dalje, Ustavom se utvrđuje: da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, a obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina je opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje poreski sistem, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine (član 97. tač. 6. i 7.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije (član 4. stav 1. i član 194. st. 1. i 4.).

Za razmatranje ustavnosti osporene odredbe Zakona od značaja su i odredbe čl. 18. i 20. Ustava. Naime, u cilju zaštite zajemčenih prava, Ustavom je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se prilikom ograničenja Ustavom zajemčenih prava ne sme zadirati u suštinu zajemčenog prava i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhu radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, te da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava svi državni organi dužni da vode računa, između ostalog, o obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja, kao i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.).

Iz navedenog proizilazi da, saglasno odredbi člana 20. stav 1. Ustava, pravo svojine se, kao i druga Ustavom zagarantovana prava, može ograničiti zakonom, ali samo kada je to predviđeno Ustavom i u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava. Prema tome, ustavna garancija prava svojine obuhvata i obavezu same države da pravo svojine poštuje, odnosno da ga ne povređuje, vršeći zakonodavnu, izvršnu ili sudsku vlast, kao i da pravu svojine obezbedi pravnu zaštitu za slučaj njegove povrede. Ustavno jemstvo prava svojine podrazumeva i zajemčenost vrste i uslova ograničenja ovog prava, s obzirom na to da se svojina ne može ograničavati iz drugih razloga i na drugi način osim onih koje Ustav određuje u odredbama člana 18. stav 2. i čl. 20. i 58. Drugim rečima, to znači da Ustav sadrži kriterijume koje svako oduzimanje, odnosno ograničenje prava svojine mora da ispuni da bi bilo ustavno u vidu tri pravila, i to: 1) zajemčenog mirnog uživanja svojine i drugih zakonito stečenih imovinskih prava; 2) mogućnosti da država imaocu oduzme ili ograniči imovinu, odnosno svojinu pod Ustavom utvrđenim uslovima, i 3) mogućnosti da država uređuje, odnosno ograničava način korišćenja imovine, u skladu sa opštim interesom i drugim uslovima propisanim zakonom.

Članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda garantovano je pravo na imovinu (u daljem tekstu: Evropska konvencija) tako što je predviđeno da svako fizičko ili pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, a da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.), kao i da prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.).

Imajući u vidu navedeno, po nalaženju Ustavnog suda, proističe da pravo na imovinu nije apsolutno, odnosno neograničeno pravo, već podleže ograničenjima koja su propisana članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju. U smislu navedenog člana, mešanje države u pravo na mirno uživanje imovine dozvoljeno je samo ako su ispunjena kumulativno tri uslova, i to: 1) ako je propisano zakonom (tj. legalno); 2) ako je opravdano, odnosno u opštem interesu (tj. legitimno) i 3) ako je neophodno u demokratskom društvu, odnosno proporcionalno svrsi ograničenja i razumno. U pogledu zahteva proporcionalnosti, kao uslova za ograničenje prava na imovinu, od značaja je da pravo svojine ne sme da se ograniči nepotrebno, ukoliko postoji način da se i bez ograničenja ostvari legitimni cilj, odnosno da se legitimni cilj kojem zakonodavac teži mogao ostvariti u istoj meri i drugačijim, a manje restriktivnim ograničenjem prava svojine (tzv. alternativni načini). Oduzimanje, odnosno ograničenje prava svojine smatra se legitimnim ukoliko se postiže pravična ravnoteža (balans) između zahteva opšteg interesa za oduzimanje, odnosno ograničenja imovine i zahteva zaštite prava i interesa titulara imovine.

Imajući u vidu da se, saglasno Ustavu, odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje, kada su u pitanju porezi, Ustavni sud je konstatovao da član 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju priznaje državama pravo na preduzimanje neophodnih mera da bi se obezbedilo plaćanje poreza (kao dozvoljen vid kontrole korišćenja imovine). U ovoj oblasti, prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, država uživa tzv. široko polje slobodne procene, što joj daje dovoljno mogućnosti za uređivanje odnosa u poreskoj sferi, jer ostavlja određeno diskreciono pravo za ocenu postojanja potrebe i neophodnosti ograničenja prava na imovinu. Međutim, to ne isključuje mogućnost da Evropski sud za ljudska prava preispituje osporavane mere intervencije u zajemčeno pravo na imovinu i istraži činjenice zbog kojih su nacionalne vlasti postupale na određeni način i eventualno utvrdi da je intervencija zakonodavca bila neadekvatna, odnosno neopravdana. Iz prakse Evropskog suda za ljudska prava proizlazi da države mogu doneti poreske zakone po sopstvenom nahođenju, pod uslovom da oni ne podrazumevaju "proizvoljnu konfiskaciju", da država ima širok prostor u pogledu propisivanja poreskih mera i da njenu odluku treba poštovati ukoliko ima racionalnog osnova, te da svako mešanje u pravo na imovinu mora biti u pravičnoj ravnoteži suprostavljenih interesa i da mora postojati razumna proporcionalnost između sredstava koja se primenjuju i cilja kojem se teži. Kada je reč o tumačenju člana 1. Protokola broj 1 Evropske konvencije, iz prakse Evropskog suda proizlazi da koncept „imovine“ u autonomnom značenju podrazumeva postojeću imovinu u koju spada i „legitimno očekivanje sticanja imovine“, koje mora biti konkretne prirode, što znači da mora postojati u dovoljnoj meri utvrđeno potraživanje. Kako bi se ispunio test proporcionalnosti između javnog interesa (tj. mešanja države u pravo na imovinu pojedinca) i interesa pojedinca, potrebno je da se to sprovede na način koji nije proizvoljan, već je u skladu sa zakonom. Ovo konkretno znači da se mora voditi računa o tome da li poreska mera kojom se ograničava imovinsko pravo predstavlja "poseban i preteran teret", odnosno da li pravedna ravnoteža između zahteva opšteg interesa i prava pojedinca može biti postignuta "manje restriktivnim merama" kojima se ograničava imovinsko pravo. Polje slobodne procene države proizlazi i iz supsidijarne uloge Evropskog suda za ljudska prava u obezbeđivanju ostvarivanja prava iz Konvencije i zavisi od okolnosti svakog konkretnog slučaja, prirode prava garantovanog Konvencijom, prirode cilja koji se želi postići zadiranjem u pravo, kao i intenziteta tog zadiranja.

IV

Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa, koji se sada primenjuje kao republički zakon, propisano je: da se sticanje, zaštita i prestanak prava svojine, prava službenosti, prava stvarnog tereta i prava zaloge uređuju zakonom (član 7.); da se pravo svojine može oduzeti ili ograničiti u skladu sa Ustavom i zakonom (član 8.); da se pravo svojine stiče po samom zakonu, na osnovu pravnog posla i nasleđivanjem, kao i odlukom državnog organa, na način i pod uslovima određenim zakonom (član 20.); da se na osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnosti stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom (član 33.); da pravo svojine koje određeno lice ima na stvar prestaje kad drugo lice stekne pravo svojine na tu stvar (član 45.). Odredbom člana 36. navedenog zakona propisano je da se pravo svojine na stvar stiče nasleđivanjem u trenutku otvaranja nasleđa na imovini umrlog, ako zakonom nije drukčije određeno.

Iz navedenih zakonskih odredaba proizlazi da svako sticanje prava svojine mora imati svoj pravni osnov (iustus titulus), a mogući pravni osnovi, u smislu odredbe člana 20. navedenog zakona, su: zakon, pravni posao, nasleđivanje i odluka državnog organa. Pravo svojine, kao i svako drugo pravo na stvari, ne stiče se samo po punovažnom pravnom osnovu, već je potreban i propisan način sticanja (modus acquirendi). U tom smislu, u članu 33. navedenog zakona, kao način sticanja, propisuje se da se po osnovu pravnog posla pravo svojine na nepokretnosti stiče upisom u javnu knjigu ili na drugi odgovarajući način određen zakonom. Stoga, upis u javne knjige ima značenje valjanog načina sticanja prava svojine na nepokretnosti na osnovu pravnog posla, i kao takav ima konstitutivan, a ne deklarativan karakter. Takođe, pravni posao (tj. ugovor), kao pravni osnov sticanja prava svojine na nepokretnosti, mora biti punovažan pravni posao, a to znači da je zaključen saglasno pozitivnim zakonskim propisima.

Sticanje prava svojine putem nasleđivanja predstavlja derivativno, a ne originerno sticanje, bez obzira da li je nastalo neposredno na osnovu zakona ili na osnovu testamenta. To znači da i u ovom slučaju mora postojati pravni osnov i valjani način sticanja, kao i u svim drugim slučajevima sticanja prava svojine na stvari. Nezavisno od toga da li se radi o testamentalnom ili zakonskom nasleđivanju, kada je u pitanju nepokretnost, upis u javnu knjigu prava svojine ne predstavlja konstitutivni element načina sticanja prava svojine, budući da naslednik postaje vlasnik imovine u trenutku smrti ostavioca, bez obzira da li je stekao i faktičku vlast na stvari. Stoga, sudsko rešenje o nasleđivanju, kao i po osnovu njega izvršen upis u javnu knjigu, u ovom slučaju imaju samo deklarativan karakter.

Prema članu 2. stav 1. osporenog Zakona o porezima na imovinu, navedeni porez plaća se na sledeća prava na nepokretnosti: pravo svojine; pravo plodouživanja; pravo upotrebe i pravo stanovanja; pravo vremenskog korišćenja (tajm-šering); pravo dugoročnog zakupa stana ili stambene zgrade u skladu sa zakonom kojim je uređeno stanovanje; pravo korišćenja gradskog građevinskog zemljišta površine preko 10 ari. Nepokretnostima, u smislu stava 1. ovog člana Zakona, smatraju se: zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovne prostorije, garaže, zgrade i prostorije za odmor i rekreaciju i drugi građevinski objekti (stav 2.). Odredbama čl. 35. i 36. navedenog zakona propisano je da je obveznik poreza na nasleđe i poklon, odnosno poreza na prenos apsolutnih prava dužan da podnese poresku prijavu sa odgovarajućom dokumentacijom potrebnom za utvrđivanje poreske obaveze u roku od 10 dana od dana nastanka poreske obaveze. Saglasno odredbama člana 37. st. 1. i 2. ovog zakona, sud je dužan da nadležnom poreskom organu nakon overe potpisa ugovarača na ugovoru kojim se vrši prenos prava svojine, odnosno drugih stvarnih prava na nepokretnosti, dostavi primerak ugovora najkasnije u roku od 10 dana od dana overe potpisa ugovarača, kao i da poreskom organu dostavi pravnosnažno rešenje o nasleđivanju, odnosno odluku suda o utvrđivanju prava svojine i drugih stvarnih prava na nepokretnosti u roku od 10 dana od dana pravnosnažnosti rešenja, odnosno odluke. Odredbama člana 42. navedenog zakona propisano je da lice na koje je preneto apsolutno pravo, odnosno poklonodavac, jemči supsidijarno za plaćanje poreza za prenos apsolutnih prava, odnosno za plaćanje poreza na poklon, a lice na koje je preneto apsolutno pravo, odnosno poklonodavac, koji se ugovorom obavezao da plati porez na prenos apsolutnih prava, odnosno porez na poklon, jemči solidarno za plaćanje tog poreza. Odredbama člana 43. ovog zakona propisane su novčane kazne kojima će se za prekršaj kazniti poreski obveznik koji ne podnese prijavu u propisanom roku ili koji izbegne plaćanje poreza. Članom 44. istog zakona propisano je da će se novčanom kaznom za prekršaj kazniti odgovorno lice u sudu, odnosno pravnom licu, ako nadležnom poreskom organu ne dostavi u roku pravnosnažno rešenje, odluku, ugovor ili podatke iz člana 37. ovog zakona (tačka 1.), ili koje upis prava na nepokretnosti izvrši bez dokaza nadležnog poreskog organa o plaćenom porezu na prenos apsolutnih prava iz člana 38a ovog zakona (tačka 2.).

Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Službeni glasnik RS", br. 80/02, 84/02, 23/03, 70/03 i 55/04) uređen je postupak utvrđivanja, naplate i kontrole javnih prihoda na koje se ovaj zakon primenjuje, te prava i obaveze poreskih obveznika, registracija poreskih obveznika, poreska krivična dela i prekršaji. Ovim zakonom uređen je i postupak prinudne naplate poreza i predmeti prinudne naplate (Poglavlje IV- odredbe čl. 77. do 112. Zakona). U okviru ovog zakonskog uređivanja propisano je da se naplata poreza, u postupku prinudne naplate, sprovodi na: 1) novčanim sredstvima poreskog obveznika; 2) novčanim potraživanjima poreskog obveznika; 3) nenovčanim potraživanjima i drugim pravima poreskog obveznika; 4) gotovom novcu i hartijama od vrednosti; 5) pokretnim stvarima i nepokretnostima. U smislu člana 86. ovog zakona, radi obezbeđivanja poreskog potraživanja u prinudnoj naplati na stvarima, odnosno imovinskim pravima poreskog obveznika, ustanovljava se zakonsko založno pravo u korist poreskog poverioca (Republike Srbije), a zaloga traje do namirenja poreskog duga ili poništenja poreskog rešenja. U ostalim odredbama ovog zakona koje se odnose na postupak prinudne naplate predviđeni su različiti načini na koje se vrši unovčavanje imovine poreskog obveznika (iz novčanih sredstava, novčanih i nenovčanih potraživanja, gotovog novca i hartija od vrednosti, pokretnih stvari, nepokretnosti i dr.).

Zakon o nasleđivanju ("Službeni glasnik RS", broj 46/95) u članu 1. propisuje da se nasleđuje zaostavština koju čine sva nasleđivanju podobna prava koja su ostaviocu pripadala u trenutku smrti (član 1. st. 1. i 2.), a osnovi nasleđivanja, u smislu člana 2. Zakona, su zakon i zaveštanje (testament). Prema imperativnoj odredbi člana 212. stav 1. navedenog zakona, zaostavština prelazi po sili zakona na ostaviočeve naslednike u trenutku njegove smrti.

V

Polazeći od navedenih odredaba Ustava i Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju, kao i svih navedenih zakona, prilikom ocenjivanja ustavnosti osporene odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu, u postupku pred Ustavnim sudom otvoreno je više spornih ustavnopravnih pitanja radi čijeg razjašnjenja je održan konsultativni sastanak, 29. juna 2011. godine, sa predstavnicima određenih državnih organa i organizacija, a pribavljena su i stručna mišljenja istaknutih pravnih stručnjaka iz ovih oblasti prava.

Na osnovu rezultata celokupnog postupka sprovedenog pred Ustavnim sudom utvrđeno je da se osporenom odredbom člana 38a Zakona o porezima na imovinu kojom je propisano da se upis prava na nepokretnosti u zemljišnim, katastarskim i drugim javnim knjigama ne može vršiti bez dokaza o plaćenom porezu na prenos apsolutnih prava, odnosno plaćenom porezu na nasleđe i poklon propisuje, mimo uslova propisanih Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa, dodatni uslov za sticanje prava svojine na nepokretnosti i na taj način ograničava Ustavom zajemčeno pravo na imovinu utvrđeno odredbama člana 58. Ustava. Svoju odluku u ovom ustavnosudskom sporu Ustavni sud je zasnovao na tome da upis prava svojine u javnu knjigu, na osnovu ugovora koji predstavlja pravni osnov za takav upis, ima konstitutivan karakter, odnosno da pravni posao nije dovoljan za sticanje prava svojine na nepokretnosti, već sticalac – kupac postaje vlasnik tek upisom prava svojine u odgovarajuću javnu knjigu. Međutim, kako je osporenom odredbom člana 38a Zakona o porezima na imovinu propisan još jedan uslov koji treba da se realizuje u vremenskom intervalu između zaključenja punovažnog ugovora i upisa u javne knjige - a to je plaćanje poreza na prenos apsolutnih prava, Ustavni sud ocenjuje da je takvim propisivanjem uskraćeno pravo kupcu da izvrši upis prava svojine u javne knjige i tako postane vlasnik predmetne nepokretnosti. Ocenjujući ustavnost osporene odredbe Zakona, Ustavni sud je imao u vidu i okolnost da se prema članu 23. stav 1. tačka 1) Zakona o porezima na imovinu, porez na prenos apsolutnih prava plaća na samu transakciju prenosa prava svojine na nepokretnosti (dakle radi se o porezu na "imovinu u dinamici"), a ne na pravo svojine kao takvo, te da se za nastanak poreske obaveze kod ovog poreza ne uzima kao relevantan kriterijum momenat upisa u zemljišne ili druge javne knjige, već dan kada su stranke u sudu zaključile ugovor o prenosu prava svojine na nepokretnosti, odnosno overile svoje potpise na kupoprodajnom ugovoru. Imajući u vidu činjenicu da postoje različiti osnovi prenosa apsolutnih prava na nepokretnosti (ugovor o kupoprodaji, ugovor o razmeni, odluka suda ili drugi akt državnog organa, nasleđivanje, poklon i dr.) i da je svojstvo poreskog obveznika određeno Zakonom o porezima na imovinu, Ustavni sud je ocenio da je u različitim slučajevima prenosa prava svojine na nepokretnosti moguće da ograničenje prava svojine postoji kako na strani prenosioca prava tako i na strani sticaoca prava. Kako se najčešće prenos prava svojine na nepokretnosti u praksi vrši na osnovu ugovora o kupovini i prodaji, a poreski obveznik je prema Zakonu prodavac, Ustavni sud nalazi da se propisivanjem ispunjenja fiskalnih obaveza kao uslova za prenos prava svojine sa sopstvenika (prodavca) na kupca ograničava sloboda pravnog raspolaganja kao posebnog ovlašćenja sopstvenika i, sledstveno tome, ograničava pravo svojine garantovano članom 58. Ustava na strani prenosioca prava. Isti je slučaj i kod ugovora o poklonu nepokretnosti, jer se ograničava sloboda raspolaganja imovinom na strani poklonodavca kao vlasnika stvari, bez obzira na činjenicu da je kod tih ugovora osnovni poreski obveznik poklonoprimac. U ostalim slučajevima prenosa prava svojine po drugim pravnim osnovama (kao što su nasleđivanje, odluka suda ili drugi akt nadležnog organa i dr.), po oceni Suda, uslovljavanjem upisa u javne knjige plaćanjem odgovarajućeg poreza ograničava se (već stečeno) pravo svojine sticaoca. Iz navedenog proizlazi da se u različitim Zakonom propisanim pravnim situacijama u kojima se vrši prenos prava svojine na nepokretnosti, osporenom odredbom člana 38a Zakona o porezima na imovinu ograničava pravo na imovinu, u smislu ustavne garancije iz člana 58. Ustava, samo što se razlikuju lica kojima se to pravo ograničava (u jednim slučajevima se radi o prenosiocu prava, a u drugim o sticaocu prava). Iako je namera zakonodavca za koncipiranje osporene odredbe Zakona bila da se osigura i obezbedi efikasna naplata poreza, što je legitiman cilj zakonodavca, Ustavni sud nalazi da pravo svojine garantovano Ustavom ne može da bude ograničeno iz razloga ispunjavanja tzv. "fiskalnih formalnosti prema državi". Ovo, međutim, po oceni Suda, ne isključuje mogućnost da se Zakonom propišu druge vrste odgovornosti za neizvršavanje poreskih obaveza, imajući u vidu imperativnu odredbu člana 91. stav 2. Ustava kojom se utvrđuje da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšteg karaktera, kao što su prekršajna ili krivična odgovornost, kao i da država ima na raspolaganju i druge zakonske mehanizme za obezbeđivanje naplate poreza (poresko jemstvo, prinudna naplata poreza i drugi vidovi sankcionisanja u okviru tzv. alternativnih načina obezbeđenja plaćanja poreskih dugova). Iz navedenih razloga, Ustavni sud ne nalazi objektivno i razumno opravdanje za uslovljavanje prenosa i sticanja prava svojine dokazom o prethodno plaćenom porezu na prenos apsolutnih prava, odnosno porezu na nasleđe i poklon, već takvu meru smatra "suvišnim teretom" i nepotrebnim zadiranjem u sferu zajemčenih imovinskih prava pojedinaca.

Sud je izrazio stanovište da postojanje zakonom predviđenih alternativnih rešenja da se obezbedi naplata poreza u slučajevima prenosa prava svojine na nepokretnosti putem drugih instrumenata propisanih Zakonom o porezima na imovinu čini osporenu odredbu člana 38a Zakona neopravdanom, posebno imajući u vidu mogućnost prinudne naplate poreza i prekršajnog kažnjavanja, i to ne samo poreskog obveznika koji ne prijavi stečenu imovinu, odnosno izbegava plaćanje poreza, već i odgovornog lica u sudu, odnosno pravnog lica koje poreskom organu ne dostavi pravnosnažno rešenje, odluku ili ugovor koji se odnosi na sticanje ili prestanak prava na nepokretnosti, saglasno odredbi člana 37. stav 1. i člana 44. stav 1. Zakona o porezima na imovinu. Drugim rečima, to znači da postoje alternativni načini i sredstva u granicama zakona da se, i bez zadiranja u privatna imovinska prava, spreče eventualne zloupotrebe od strane sticalaca nepokretnosti koje bi imale za cilj osujećenje plaćanja poreza, te da ne postoji legitimno, racionalno i svrsi srazmerno opravdanje za ograničenje Ustavom zajemčenog prava na imovinu uslovljavanjem sticanja prava svojine dokazom o prethodno plaćenom porezu.

Povodom navoda iz datog odgovora donosioca osporenog akta da mera iz osporene odredbe Zakona ima svoje utemeljenje u odredbi člana 58. stav 4. Ustava, koja dopušta oduzimanje ili ograničenje imovine, između ostalog, i u postupku naplate poreza, te da je moguće da se u istom cilju, kao formalni uslov za upis prava svojine na nepokretnosti u javne knjige zahteva i dokaz o plaćenom porezu, Ustavni sud smatra da se ova ustavna odredba odnosi samo na mere prinudne naplate dospelog poreskog duga, na način kako je to i regulisano Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji, ali se ne odnosi na ovakve "preventivne" mere koje imaju za cilj sprečavanje poreske evazije kroz ograničavanje zakonito stečenog imovinskog prava ispunjenjem jedne fiskalne obaveze.

Prilikom meritornog odlučivanja u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je imao u vidu i ustavno načelo jedinstva pravnog poretka utvrđenog odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, s obzirom na to da su utvrđivanje i naplata poreza na imovinu, na celovit način, regulisani potpuno odvojeno predmetnim Zakonom o porezima na imovinu, saglasno ovlašćenju iz člana 97. tačka 6. Ustava, prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje poreski sistem, dok su uslovi za sticanje prava svojine i ostala pravila o prenosu prava svojine na nepokretnostima uređeni, na sistemski način, odgovarajućim zakonom kojim se uređuju svojinski odnosi, saglasno ovlašćenju iz člana 97. tačka 7. Ustava. U vezi sa iznetim, Ustavni sud nalazi da ustavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih pravnih propisa u okviru pravnog sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 38a Zakona o porezima na imovinu ("Službeni glasnik RS", br. 26/01, 45/02, 80/02 i 135/04), nije u saglasnosti s Ustavom. Budući da je odredba člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojom se garantuje pravo na imovinu, u suštinskom smislu, istovetna odredbi člana 58. Ustava, to je Ustavni sud izvršio ocenu samo ustavnosti osporene odredbe člana 38a navedenog Zakona.

Ustavni sud nije ulazio u ocenu osnovanosti ostalih navoda i razloga iznetih u predlogu i inicijativama, budući da, prema oceni Suda, ne mogu biti od uticaja na drugačije odlučivanje u ovoj pravnoj stvari.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 38a Zakona o porezima na imovinu navedenog u izreci prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević