Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković i Predrag Ćetković, u postupku po ustavnoj žalbi Obšust Jana iz Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 2. novembra 2011. godine, doneo je

ODLUKU

1. Usvaja se ustavna žalba Obšust Jana i utvrđuje se da je u postupku pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Zrenjanin u predmetu broj 463-129/91 (kasnije broj 463-129/01) povređeno pravo podnosioca na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete, koje može ostvariti na način predviđen odredbama člana 90. Zakona o Ustavnom sudu.

Obrazloženje

1. Jan Obšust iz Novog Sada je 3. jula 2009. godine, preko punomoćnika dr Kubinjec Janka, advokata iz Novog Sada, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u postupku pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Zrenjanin u predmetu broj 463-129/91.
Podnosilac ustavne žalbe je hronološki izložio tok postupka koji je vođen po njegovom zahtevu, koji je 15. aprila 1991. godine podneo Komisiji za vraćanje zemljišta u opštini Zrenjanin. Podnetim zahtevom je tražio vraćanje zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom, zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda. Komisija za vraćanje zemljišta opštine Zrenjanin je 20. decembra 1993. godine donela delimično rešenje kojim je odlučeno o delu podnetog zahteva, a o preostalom delu zahteva, u vreme podnošenja ustavne žalbe, postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, iako traje gotovo 18 godina.
Podnosilac ustavne žalbe predlaže Ustavnom sudu da utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji se vodi pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Zrenjanin u predmetu broj 463-129/01, da naloži navedenom organu da preduzme sve neophodne mere kakao bi se postupak okončao u najkraćem roku i da utvrdi pravo na naknadu štete, u smislu odredbe člana 90. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.
Odredbom člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07) propisano je da se ustavna žalba može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta broj 463-129/91 Komisije za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje zemljišta u opštini Zrenjanin (u daljem tekstu: Komisija) i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari: Jan Obšust iz Novog Sada, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je 15. aprila 1991. godine Komisiji zahtev za vraćanje zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda.
Povodom podnetog zahteva formiran je predmet pod brojem 463-129/91.
Komisija je 31. januara 1994. godine donela delimično rešenje broj 463-129/91, kojim je: u stavu prvom dispozitiva utvrdila da je osnovan zahtev podnosioca za vraćanje zemljišta, i to na delovima katastarskih parcela KO Srpski Aradac, bliže označenim u stavu prvom; u stavu drugom dispozitiva utvrdila pravo na novčanu naknadu koju je dužan da plati protivnik JP „Srbijašume“, Šumsko gazdinstvo „Banat“ Pančevo, Šumska uprava Zrenjanin, u korist podnosioca zahteva; u stavu trećem dispozitiva odredila da će po pravnosnažnosti ovog rešenja spisi predmeta biti ustupljeni Opštinskom sudu u Zrenjaninu, radi određivanja naknade za oduzeto zemljište. U obrazloženju rešenja je, pored ostalog, navedeno da je Komisija na osnovu člana 215. stav 1. Zakona o upravnom postupku odlučila samo o zahtevu za vraćanje zemljišta navedenog u dispozitivu rešenja, a o zahtevu za vraćanje preostalog oduzetog zemljišta odlučiće naknadno.
Delimično rešenje je dostavljeno strankama i one su protiv navedenog rešenja izjavile blagovremene žalbe, 10. i 14. februara 1994. godine.
Komisija je zakazala usmenu raspravu nakon sedam godina, za 12. jun 2001. godine, koja je odložena.
Sledeća usmena rasprava je zakazana i održana 27. marta 2002. godine i na njoj je Komisija donela zaključak da se žalba podnosioca zahteva, od 14. februara 1994. godine, smatra predlogom za obnovu postupka, te da se dozvoljava obnova postupka. Predmet je dobio novi broj 463-1291/01.
Tokom daljeg postupka, pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Zrenjanin, su održane dve usmene rasprave (17. decembra 2002. godine i 18. septembra 2003. godine).
Komisija je 10. marta 2005. godine donela rešenje pod brojem 463-129/01 kojim je: u stavu prvom dispozitiva utvrdila da je osnovan zahtev podnosioca za vraćanje zemljišta u KO Srpski Aradac i KO Slovački Aradac, i to na delovima određenih katastarskih parcela bliže označenim u stavu prvom; u stavu drugom dispozitiva utvrdila pravo svojine podnosioca na oduzetom zemljištu u KO Slovački Aradac na katastarskim parcelama bliže označenim u stavu drugom dispozitiva; u stavu trećem dispozitiva utvrdila pravo svojine podnosioca na oduzetom zemljištu u KO Srpski Aradac na katastarskim parcelama bliže označenim u stavu trećem dispozitiva; u stavu četvrtom dispozitiva obavezala Zemljoradničku zadrugu „Aradac“ iz Aradca da, u roku od 15 dana, od dana pravosnažnosti, pod pretnjom prinudnim izvršenjem, označene parcele u KO Slovački Aradac i u KO Srpski Aradac preda u posed podnosiocu; u stavu petom dispozitiva naložila Republičkom geodetskom zavodu - Služba za katastar nepokretnosti Zrenjanin da po pravnosnažnosti ovog rešenja isto sprovede.
Komisija je 1. aprila 2005. godine donela delimično rešenje pod brojem III-05-463-129/01, kojim je odlučila o preostalom delu zahteva, tako što je: u stavu prvom dispozitiva utvrdila da je osnovan zahtev podnosioca za vraćanje zemljišta u KO Srpski Aradac i to na određenim katastarkim parcelama bliže označenim u stavu prvom dispozitiva; u stavu drugom dispozitiva utvrdila pravo svojine podnosioca na drugom odgovarajućem zemljištu u KO Srpski Aradac, na katastarskim parcelama bliže označenim u stavu drugom dispozitiva; u stavu trećem dispozitiva obavezala JP „Vojvodina šume“ Novi Sad, Š.G. „Banat“ Pančevo Š. J. Zrenjanin da u roku od 15 dana od dana pravosnažnosti i pod pretnjom prinudnim izvršenjem, označene parcele u KO Srpski Aradac preda u posed podnosiocu; u stavu petom je naloženo „Službi za katastar nepokretnosti“ Zrenjanin da po pravosnažnosti ovog rešenja isto sprovede; u stavu šestom je stavljeno van snage rešenje Komisije broj 463-129/91 od 31. januara 1994. godine. JP „Vojvodinašume“, Šumsko gazdinstvo „Banat“ Pančevo, Šumska uprava Zrenjanin je 4. maja 2005. godine izjavilo žalbu protiv delimičnog rešenja Komisije broj III-05-463-129/01 od 1. aprila 2005. godine i spis predmeta je 6. maja 2005. godine dostavljen nadležnom drugostepenom organu – Ministarstvu finansija i ekonomije, Upravi za imovinsko-pravne poslove, radi odlučivanja o žalbi.
Ministarstvo finansija Republike Srbije, Sektor za imovinsko-pravne poslove, je 9. decembra 2005. godine donelo rešenje broj 461-02-0045/2005-13, kojim je poništeno delimično rešenje Komisije broj 05-463-129/01 od 1. aprila 2005. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak 21. decembra 2005. godine.
Komisija je 3. juna 2009. godine donela delimično rešenje pod brojem 463-129/01. Navedenim rešenjem, u stavu prvom dispozitiva utvrđeno je da je osnovan zahtev podnosioca za vraćanje zemljišta u KO Srpski Aradac na katastarskim parcelama bliže označenim u stavu prvom dispozitiva, u stavu drugom je utvrđeno pravo na novčanu naknadu koju je dužan da plati protivnik JP „Vojvodinašume“, Šumsko gazdinstvo „Banat“ Pančevo, Šumska uprava Zrenjanin u korist podnosioca zahteva, a u stavu trećem da će se po pravnosnažnosti rešenja spisi predmeta ustupiti Opštinskom sudu u Zrenjaninu, radi određivanja naknade za oduzeto zemljište. Navedeno rešenje je postalo pravnosnažno i izvršno 8. jula 2009. godine.
4. Članom 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10), kojima je propisano: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6. stav 1.); da su organi koji vode postupak, odnosno rešavaju u upravnim stvarima, dužni da obezbede uspešno i kvalitetno ostvarivanje i zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka (član 7.); da kad se u jednoj upravnoj stvari rešava o više pitanja, a samo su neka od njih sazrela za rešavanje, i kad se pokaže kao celishodno da se o tim pitanjima odluči posebnim rešenjem, organ može doneti rešenje samo o tim pitanjima (delimično rešenje) (član 205. stav 1.); da se delimično rešenje smatra u pogledu pravnih sredstava i izvršenja kao samostalno rešenje (član 205. stav 2.); da ako organ nije rešenjem odlučio o svim pitanjima koja su bila predmet postupka, on može, po predlogu stranke ili po službenoj dužnosti, doneti posebno rešenje o pitanjima koja donesenim rešenjem nisu obuhvaćena (dopunsko rešenje), a ako predlog stranke za donošenje dopunskog rešenja bude odbijen, protiv zaključka o tome dopuštena je posebna žalba (član 206. stav 1.); da ako je predmet već dovoljno raspravljen, dopunsko rešenje može se doneti bez ponovnog sprovođenja posebnog ispitnog postupka (član 206. stav 2.); da se dopunsko rešenje smatra u pogledu pravnih sredstava i izvršenja kao samostalno rešenje (član 206. stav 3.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, a kada se u ostalim slučajevima postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. Ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (član 208. stav 2.).
Slične ili gotovo identične odredbe, u pogledu načela efikasnosti i ekonomičnosti, uslova za donošenje i pravnog dejstva delimičnog rešenja i rokova za donošenje rešenja, sadrži i raniji Zakon o opštem upravnom postupku («Službeni list SFRJ», broj 47/86 i «Službeni list SRJ», br. 24/94, 55/96 i 33/97).
5. Ocenjujući navode i razloge iz ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, u postupku po zahtevu za vraćanje zemljišta pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Zrenjanin broj 463-129/91, na čiju povredu se poziva podnosilac ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe 15. aprila 1991. godine podneo zahtev za vraćanje zemljišta nadležnoj Komisiji, te da je postupak po navedenom zahtevu pravnosnažno okončan 8. jula 2009. godine. Iako je period u kome se građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi počeo da teče 8. novembra 2006. godine, danom proglašenja Ustava Republike Srbije, Ustavni sud je polazeći od toga da upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu, stao na stanovište da su, u konkretnom slučaju, ispunjeni uslovi da se prilikom ocene razumnog roka uzme u obzir celokupan period trajanja upravnog postupka.
Kada je reč o dužini trajanja postupka, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta pravnosnažno završen nakon 18 godina. Navedeno trajanje postupka samo po sebi ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Iako je razumna dužina trajanja jednog postupka relativna kategorija, koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnog organa koji je vodio postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ocenio da činjenica da je postupak pred prvostepenim upravnim organom trajao 18 godina ne može biti opravdana ni jednim od prethodno navedenih činilaca koji mogu opredeljujuće da utiču na njegovu dužinu. Ovo posebno ako se ima u vidu činjenica da nadležni organ nije preduzimao radnje u postupku u periodu od sedam godina(od 1994. do 2001. godine), a da je, saglasno odredbi člana 208. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, nadležni organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje urednog zahteva.
6. Na osnovu izloženog, Ustavni sud je ocenio da je podnosiocu ustavne žalbe, u upravnom postupku koji se vodio po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta pred Komisijom za vođenje postupka i donošenje rešenja po zahtevu za vraćanje oduzetog zemljišta za teritoriju opštine Zrenjanin, u predmetu broj 463129/91, povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, pa je, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu usvojio i odlučio kao u tački 1. izreke.
S obzirom na to da je podnosilac ustavne žalbe zahtevao naknadu štete, Ustavni sud je, na osnovu člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe, zbog konstatovane povrede prava, ostvari utvrđivanjem prava na naknadu nematerijalne štete, na način predviđen odredbama člana 90. Zakona, kao što je navedeno u tački 2. izreke.
7. Na osnovu odredbe člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Sud je doneo Odluku kao u izreci.