Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M . iz Smedereva, M . M, V . M . i B . M, svih iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. novembra 2018. godine, doneo je

ODLUKU

1. Usvaja se ustavna žalba V. M, M . M, V . M . i B . M . i utvrđuje da je presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 514 /16 od 14. februara 201 7. godine povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 514/16 od 14. februara 201 7. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o zahtevu Agencije za restituciju – Područn a jedinic a Niš za preispitivanje pravnosnažne presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 8318 /16 od 6. oktobra 2016. godine.

Obrazloženje

1. V. M . iz Smedereva, M . M, V . M . i B . M, svi iz Niša , preko punomoćnika S. M, advokata iz Sokobanje, podneli su Ustavnom sudu , 9. maja 201 7. godine, ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 514/16 od 14. februara 201 7. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčeno g članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da podnosi oci „inicijalnim podneskom“ nisu tražili povraćaj oduzete imovine, kako to, po njihovom mišljenju, pogrešno smatraju Agencija za restituciju i Vrhovni kasacioni sud, već su „izjavili stupanje u već započeti postupak“, koji su pokrenula druga lica; da odredbe Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju ne zabranjuju podnošenje takvog zahteva, a da „ustavna žalba ne ulazi“ u pitanje njegove osnovanosti, jer o tome nije ni odlučivano u postupku koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe; da su, prema odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, organi dužni da odlučuju u skladu sa podnetim zahtevom i u okviru takvog zahteva; da je Upravni sud poništio zaključak Agencije za restituciju, upravo zbog toga što nije odlučivala o onome što su podnosioci tražili.

Po mišljenju podnosilaca ustavne žalbe, Agencija je trebalo da oceni da li je njihov zahtev za stupanje u postupak dopušten, te da li je osnovan, a ne da „prevodi“ postavljeni zahtev u nešto što stranka ne traži i odlučuje o zahtevu koji ne postoji.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud poništi osporeni akt.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Zaključkom Agencije za restituciju – Područn a jedinic a Niš (dalje u tekstu: Agencija) broj 46-007282/2014 od 11. maja 2016. godine, donetim na osnovu člana 55. i člana 43. stav 1. u vezi sa članom 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i člana 210. Zakona o opštem upravnom postupku, odbačen je kao neblagovremen zahtev V. M, M . M, V . M . i B . M, ovde podnosilaca ustavne žalbe , za vraćanje imovine oduzete od bivšeg vlasnika Č. R . iz Sokobanje . U obrazloženju zaključka je navedeno: da su podnosioci ustavne žalbe 12. marta 2016. godine podneli zahtev za vraćanje imovine oduzete od bivšeg vlasnika Čedomira Radojkovića iz Sokobanje, odnosno obeštećenje, „koji se postupak vodi pred Agencijom u predmetu broj 46-007282/2014“; da je odredbom člana 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano da se zahtev podnosi u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije iz člana 40. stav 2. istog zakona, na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija; da je javni poziv objavljen 1. marta 2012. godine na zvaničnom veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija i Agencije, te je rok za podnošenje zahteva istekao 3. marta 2014. godine. Agencija je, razmatrajući podneti zahtev, utvrdila da su podnosioci ustavne žalbe 12. marta 2016. godine podneli zahtev za stupanje u postupak u predmetu broj 46-007282/2014, po zahtevu koji su 10, 18. i 25. februara 2014. godine podneli A.R. iz Niša, D.P. iz Sokobanje i A.D. iz Beograda, te je, imajući u vidu da je predmetni zahtev podnosilaca ustavne žalbe podnet po proteku roka za podnošenje zahteva propisanog odredbom člana 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, odlučila kao u dispozitivu zaključka.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 8318 /16 od 6. oktobra 2016. godine uvažena je tužba podnosi laca ustavne žalbe, poništen pobijani zaključak Agencije od 11. maja 2016. godine i predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje . Upravni sud je ocenio da iz obrazloženja pobijanog zaključka i samog zahteva podnetog 12. marta 2016. godine, proizlazi da je to zahtev za stupanje u već pokrenuti postupak, a ne zahtev za vraćanje imovine kao inicijalni akt, čiji način podnošenja je propisan odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, zbog čega tuženi organ nije mogao da odbaci podneti zahtev u smislu odredbe člana 42. stav 1. navedenog zakona. Upravni sud je, polazeći od navedenog, našao da tuženi organ nije doneo rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka, čime je učinio bitnu povredu pravila postupka iz člana 192. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 514 /16 od 14. februara 201 7. godine uvažen je zahtev Agencije i preinačena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 8318 /16 od 6. oktobra 2016. godine, tako što je odbijena kao neosnovana tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta protiv predmetnog zaključka Agencije od 11. maja 2016. godine. Vrhovni kasacioni sud je najpre konstatovao: da je Agencija u zahtevu za preispitivanje pobijane presude Upravnog suda istakla da podnesak kojim su podnosioci ustavne žalbe tražili stupanje u postupak u predmetu broj 46-007282/2014 ima karakter zahteva za vraćanje imovine; da su podnosioci ustavne žalbe u odgovoru na zahtev Agencije istakli da taj zahtev nije podnet od ovlašćenog lica, budući da potpisnik zahteva nije lice koje predstavlja organ koji je bio tužen u upravnom sporu. Vrhovni kasacioni sud je ocenio da su osnovani navodi zahteva da je podnesak od 12. marta 2016. godine, po svojoj prirodi, zahtev za vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje, iako je označen kao podnesak o stupanju u postupak broj 46-007282/2014. Taj sud je dalje naveo: da se postupak vodi po pravilima Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, a podnosioci nisu u zakonskom roku podneli podnesak prema pravilima tih zakona, odnosno zahtev za vraćanje imovine; da je, saglasno odredbi člana 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, rok za podnošenje zahteva dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija, koji je, u skladu sa navedenom odredbom i odredbom člana 40. stav 2. istog zakona, istekao 3. marta 2014. godine. Vrhovni kasacioni sud je stoga ocenio da je Upravni sud izveo pogrešan zaključak da su tužioci podneli zahtev za stupanje u već pokrenuti postupak, s obzirom na to da je podnesak o stupanju u postupak u predmetu broj 46-007282/2014, po svojoj sadržini, zahtev za vraćanje imovine i isti je, budući da je podnet 12. marta 2016. godine, neblagovremen, jer je podnet po isteku prekluzivnog roka. Vrhovni kasacioni sud je, ocenjujući navode podnosilaca ustavne žalbe da zahtev za preispitivanje presude Upravnog suda nije podnet od strane ovlašćenog lica, našao da su neosnovani, jer je zahtev u ime Agencije podneo savetnik za postupak vraćanja imovine i obeštećenje, čiji je potpis overen pečatom tog organa, a koji je bio i potpisnik odgovora na tužbu u upravnom sporu koji je okončan pobijanom presudom.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ust ava, na čiju povredu podnosioci ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnopravnoj stvari, pored navedene ustavn e odredb e, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) propisano je: da se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 11. stav 1.); da je stranka u postupku lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili koje ima pravni interes, obveznik, kao i republički javni pravobranilac (član 39.) ; da po zahtevu za vraćanje imovine postupak vodi Agencija, kao javna agencija, preko područnih jedinica, a u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 40. stav 1.); da će Agencija objaviti javni poziv za podnošenje zahteva za vraćanje imovine u najmanje dva dnevna lista koji se distribuiraju na celoj teritoriji Republike Srbije, kao i na zvaničnom veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija i Agencije, u roku od 120 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (40. stav 2.); da z ahtev za vraćanje imovine, u skladu sa ovim zakonom, podnose svi bivši vlasnici oduzete imovine, odnosno njihovi zakonski naslednici i pravni sledbenici (član 41. stav 1.); da z ahtev iz stava 1. ovog člana mogu podneti zajedno svi zakonski naslednici bivšeg vlasnika ili svaki od njih pojedinačno (član 41. stav 2.) ; da se zahtev za vraćanje imovine podnosi u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na veb sajtu ministarstva nadležnog za poslove finansija (član 42. stav 1.); da će se zahtev koji ne sadrži podatke iz člana 42. stav 7. ovog zakona i uz koji nisu priloženi dokazi iz tog stava odbaciti kao neuredan (član 43. stav . 1); da Agencija obavlja poslove koji se odnose na sprovođenje ovog zakona i zakona kojim se uređuje vraćanje imovine crkvama i verskim zajednicama i, pored ostalog, vodi postupak i odlučuje o zahtevima za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje (član 55. tačka 1)) .

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 , 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom (član 1.); da su po ovom zakonu dužni da postupaju i preduzeća i druge organizacije kad u vršenju javnih ovlašćenja koja su im poverena zakonom rešavaju, odnosno kad obavljaju druge poslove iz člana 1. ovog zakona (član 2.); da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom (član 3.); da je stranka lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da a ko se u toku postupka pojavi lice koje do tada nije učestvovalo u postupku kao stranka, pa zahteva da učestvuje u postupku kao stranka, službeno lice koje vodi postupak ispitaće njegovo pravo da bude stranka i o tome će doneti zaključak, pri čemu je protiv zaključka kojim se ne priznaje to pravo dopuštena posebna žalba (član 129.); da na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, organ nadležan za rešavanje donosi rešenje o upravnoj stvari koja je predmet postupka (član 192. stav 1.); da se z aključkom odlučuje o pitanjima koja se tiču postupka (član 210. stav 1.); da se zaključkom odlučuje i o pitanjima koja se kao sporedna pojave u vezi sa sprovođenjem postupka, a kojima se ne odlučuje rešenjem (član 210. stav 2.) .

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je pravo na pravično suđenje povređeno time što su Agencija i Vrhovni kasacioni sud njihov zahtev za stupanje u već započeti postupak smatrali zahtevom za vraćanje oduzete imovine. Po mišljenju podnosilaca, Agencija je trebalo da oceni da li je njihov zahtev za stupanje u postupak dopušten, te da li je osnovan, a ne da „prevodi“ postavljeni zahtev u nešto što nisu tražili i donosi odluku o zahtevu koji ne postoji.

Ustavni sud ukazuje da ustavna garancija prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda. Sud, s tim u vezi, naglašava da procesna pravila sadržana u Zakonu o opštem upravnom postupku predstavljaju neodvojivi deo procesnih jemstava pravičnog suđenja, zaštićenih Ustavom. Navedeno stanovište Ustavni sud je izrazio, pored ostalih, u odlukama Už-7059/201 2 od 9. jula 2015. godine, Už-3676/2015 od 17. novembra 201 6. godine i Už-2883/2016 od 22. februara 2018. godine.

Ispitujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni s ud konstatuje da je Agencija zahtev podnosilaca ustavne žalbe da stupe u postupak koji se pred Agencijom vodi u predmetu broj 46-007282/2014 smatrala zahtevom za vraćanje imovine i z aključkom od 11. maja 2016. godine odbacila isti kao neblagovremen, jer je podnet po isteku roka propisanog Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Upravni sud je uvažio tužbu podnosilaca ustavne žalbe i poništio navedeni zaključak Agencije , smatrajući da zahtev podnet 12. marta 2016. godine nije mogao biti odbačen u smislu odredbe člana 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, budući da predstavlja zahtev za stupanje u već pokrenuti postupak, a ne zahtev za vraćanje imovine kao inicijalni akt, koji se podnosi u skladu sa odredbama navedenog zakona. Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 514/16 od 14. februara 2017. godine uvažen je zahtev Agencije i preinačena navedena presuda Upravnog suda, tako što je odbijena kao neosnovana tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta protiv predmetnog zaključka Agencije . Vrhovni kasacioni sud je ocenio da je podnesak od 12. marta 2016. godine, o stupanju u postupak u predmetu broj 46-007282/2014, po svojoj sadržini zahtev za vraćanje imovine i da je neblagovremen, jer je podnet po isteku prekluzivnog roka.

Ustavni sud podseća da je u postupku normativne kontrole, u Rešenju I Uz-491/2014 od 7. septembra 2015. godine, izrazio stav da je Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku: „Osim navedenog, Ustavni sud ukazuje i da je Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju lex specialis u odnosu na Zakon o opštem upravnom postupku i da je osporeni Zakon, u Glavi četvrtoj, uredio postupak za vraćanje imovine i obeštećenje, što znači da sva pitanja postupka za donošenje rešenja o vraćanju imovine i obeštećenju isključuju primenu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku, po principu lex specialis derogat legi generali“.

Ustavni sud ukazuje na sadržinu i dejstvo opšteg pravnog principa lex specialis derogat legi generali. Posebnim zakonom moguće je pojedine segmente postupka urediti na drugačiji način nego što je to učinjeno opštim zakonom. Takođe, posebnim zakonom ne propisuju se svi segmenti postupka, već samo oni koji su specifično drugačiji i bitni za materiju koja se reguliše posebnim zakonom. Segmenti postupka koji nisu regulisani posebnim zakonom, smatraju se propisanim opštim zakonom i primenjuju se onako kako su propisani opštim zakonom. Dejstvo principa lex specialis derogat legi generali ogleda se u tome da postojanje posebnih pravila postupka isključuje primenu pravila opšteg upravnog postupka, pri čemu se opšta pravila postupka primenjuju u onim segmentima koji nisu regulisani posebnim zakonom. Princip lex specialis derogat legi generali inkorporiran je u zakonima. Članom 3. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku bilo je propisano da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima, propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka, moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ovim zakonom, a odredbom člana 11. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano je da se postupak po zahtevu sprovodi po odredbama ovog zakona, a da će se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom primenjivati odredbe zakona kojima se uređuje opšti upravni postupak.

U konkretnom predmetu sporno pravno pitanje odnosi se na institut stupanja u već započeti postupak. U Zakonu o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju nema odredaba kojima je obuhvaćen institut stupanja u već započeti postupak. Navedeni zakon na poseban način uređuje pojedine aspekte započinjanja postupka pred Agencijom, odnosno propisuje način i sadržinu zahteva koji se podnosi Agenciji, a koji se u određenoj meri razlikuju od opšteg upravnog postupka. Međutim, činjenica da posebnim zakonom nije regulisan pravni institut koji je regulisan opštim zakonom ne znači da je taj pravni institut nepoznat u postupku po posebnom zakonu ili pak da se u postupku po posebnom zakonu ne može ili ne treba primenjivati.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da je institut stupanja u započeti postupak u postupku pred Agencijom morao biti prepoznat i primenjen na način na koji je to propisano odredbama čl. 39. i 129. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, a u kontekstu odredbe člana 11. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju.

Ustavni sud je konstatovao da se z ahtev za vraćanje imovine , odnosno obeštećenje, saglasno navedenoj odredbi člana 42. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju , može podneti u roku od dve godine od dana objavljivanja javnog poziva Agencije na internet stranici ministarstva nadležnog za poslove finansija , te da podnošenje zahteva po isteku tog roka onemogućava sticanje prava po osnovu Zakona. Sud je, međutim, imao u vidu da je Agencija utvrdila da su podnosioci ustavne žalbe podneskom od 12. marta 2016. godine tražili da stupe u postupak koji se vodi u predmetu broj 46-007282/2014, po zahtevu za vraćanje imovine koji su pokrenula druga lica, iz čega sledi da je Agencija bila dužna da, u skladu sa članom 129. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, donese zaključak o zahtevu podnosilaca ustavne žalbe da stupe u postupak koji se vodi u drugom predmetu.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud smatra da je zaključkom Agencije od 11. maja 2016. godine o odbacivanju zahteva za vraćanje imovine, podnosiocima ustavne žalbe uskraćeno pravo da njihov zahtev za stupanje u postupak koji se vodi u predmetu broj 46-007282/2014 bude razmotren u skladu sa zakonom. Imajući u vidu ocenu Vrhovnog kasacionog suda da je predmetni zahtev podnosilaca pravilno smatran zahtevom za vraćanje imovine i odbačen kao neblagovremen, Ustavni sud nalazi da donosilac osporenog akta, odlučujući o zahtevu Agencije za preispitivanje presude Upravnog suda kojom je uvažena tužba podnosilaca ustavne žalbe, nije primenio odredbe procesnog prava koje su merodavne u konkretnom slučaju. Ustavni sud je, s obzirom na izloženo, utvrdio povredu prava podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno g članom 32. stav 1. Ustava i , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 514/16 od 14. februara 201 7. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o zahtevu Agencije za preispitivanje presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 8318 /1 6 od 6. oktobra 2016. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Budući da je usvojio ustavnu žalbu i poništio osporeni akt, Ustavni sud nije razmatrao ostale navode ustavne žalbe kojima podnosioci ukazuju na povredu prava na pravično suđenje.

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.