Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tač ka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. oktobra 2013. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredba člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US i 50/13-US), u delu koji glasi: „Troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove.“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 105. i 106. Zakona iz tačke 1.

3. Ukida se mera obustave izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona iz tačke 1.

Obrazloženje

Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 100. do 108. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11 i 121/12) sa aspekta ustavnog ovlašćenja zakonodavca da propiše konverziju kao osnov za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini u pravo svojine, odredbe člana 103. stav 1. Zakona, u delu kojim je propisano šta obuhvataju troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta kada su nosioci ovog prava bila privatizovana privredna društva i odredbe člana 106. Zakona u delu u kome ova odredba, u pogledu uslova i postupka konverzije nakon izvršene privatizacije, upućuje na član 103. stav 1. Zakona, Ustavni sud je 23. maja 2013. godine doneo Rešenje IU z-68/2013 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona. Istim Rešenjem Ustavni sud je obustavio izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba istog zakona, navedenih u tački 3. izreke. Polazeći od relevantnih ustavnih odredaba, Ustavni sud je u vezi sa osporenim odredbama Zakona, kao sporna, postavio dva ustavnopravna pitanja: da li je osporenim načinom obračuna naknade za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini u privatnu svojinu, u kome prodajna cena kapitala ili imovine subjekta privatizacije predstavlja protivvrednost i na ime sticanja prava korišćenja građevinskog zemljišta, odstupljeno od koncepta privatizacije propisanog Zakonom o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr.zakon, 30/10-dr. zakon i 93/12) i time narušeno načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. st. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, odnosno da li se propisane pogodnosti u načinu obračuna naknade za konverziju zemljišta mogu opravdati javnim interesom za izgradnju objekata na ovom zemljištu i njegovim racionalnim korišćenjem, kao i da li ove pogodnosti predstavljaju prekomerni teret za društvenu zajednicu u celini.

Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, a ni naknadno, dostavila odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), nastavio postupak.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Saglasno odredbi člana 82. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US i 50/13-US), građevinsko zemljište je zemljište određeno zakonom i planskim dokumentom kao građevinsko, koje je predviđeno za izgradnju i redovno korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom i zemljište koje služi za redovnu upotrebu tih objekata. Odredbama člana 83. Zakona propisano je: da građevinsko zemljište može biti u svim oblicima svojine (stav 1.); da je građevinsko zemljište u prometu (stav 2.); da pravo svojine na građevinskom zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave (stav 3.) i da je građevinsko zemljište u javnoj svojini u prometu, pod uslovima propisanim ovim i drugim zakonom (stav 4.). Prema odredbama člana 84. Zakona, građevinsko zemljište može biti gradsko građevinsko zemljište i građevinsko zemljište van granica gradskog građevinskog zemljišta. Odredbama čl. 100. do 106a Zakona ustanovljena je konverzija prava korišćenja građevinskog zemljišta u državnoj, odnosno javnoj svojini u privatnu svojinu, i to u dva oblika: kao konverzija bez naknade (čl. 100. do 102.) i kao konverzija uz naknadu (čl. 103. do 106a). Tako je odredbom člana 103. stav 1. Zakona predviđeno da se na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, na kome su nosioci prava korišćenja bila ili jesu privredna društva i druga pravna lica na koja su se primenjivale odredbe zakona kojima se uređuje privatizacija, stečajni i izvršni postupak, kao i njihovi pravni sledbenici, pravo korišćenja može konvertovati u pravo svojine, uz naknadu tržišne vrednosti tog građevinskog zemljišta u momentu konverzije prava, umanjenu za troškove pribavljanja prava korišćenja na tom građevinskom zemljištu. Osporenim delom odredbe stava 1. istog člana Zakona, koji je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) dodat u osnovni tekst Zakona, propisano je d a troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju, u smislu ovog zakona, ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, kao i druge stvarne troškove. Članom 105. Zakona predviđeno je da lica čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, kao i udruženja građana, kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ostaju nosioci prava korišćenja, osim ako se na njih mogu primeniti druge odredbe ovog zakona koje se odnose na prestanak prava korišćenja ili poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, do okončanja postupka privatizacije, dok je u osporenom delu ovog člana Zakona propisano da se po uplati kupoprodajne cene nakon privatizacije, a na osnovu potvrde Agencije za privatizaciju, može izvršiti konverzija prava korišćenja u pravo svojine na tom zemljištu u korist privatizovanog lica, u skladu sa ovim zakonom. Članom 106. Zakona propisano je da društvena preduzeća kao nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ostaju nosioci prava korišćenja, osim ako se na njih mogu primeniti druge odredbe ovog zakona koje se odnose na prestanak prava korišćenja ili poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, do okončanja postupka, dok je u osporenom delu ovog člana Zakona određeno da se po uplati kupoprodajne cene nakon privatizacije, a na osnovu potvrde Agencije za privatizaciju, može izvršiti konverzija prava korišćenja u pravo svojine na tom zemljištu u korist privatizovanog preduzeća, u skladu sa ovim zakonom. Zakonom je takođe propisano da se novčana sredstva ostvarena po osnovu konverzije prava korišćenja u pravo svojine po ovom zakonu uplaćuju u iznosu od 50% u poseban fond za restituciju i u iznosu od 50% u budžet jedinice lokalne samouprave, da se sredstva koja se uplaćuju u budžet jedinice lokalne samouprave koriste u skladu sa članom 92. stav 3. ovog zakona (za uređivanje građevinskog zemljišta, pribavljanje građevinskog zemljišta i izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture), da se sredstva koja se uplaćuju u fond za restituciju ne mogu koristiti do donošenja zakona kojim se uređuje restitucija i da se fond za restituciju osniva kao budžetski fond, u skladu sa zakonom (član 107.).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su za sagledavanje odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona, u delovima u kojima je osporena njihova ustavnost, od značaja odredbe Ustava Republike Srbije kojima se utvrđuje: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, razvoj Republike Srbije, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 7, 8, 12. i 17.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.).

U razmatranju ustavnosti osporenih odredaba Zakona, Ustavni sud je takođe imao u vidu i odgovarajuće odredbe sledećih zakona:

- Zakona o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, br. 36/11 i 99/11), kojim je određeno da imovinu društva, u smislu ovog zakona, čine stvari i prava u vlasništvu društva, kao i druga prava društva, da neto imovina (kapital) društva u smislu ovog zakona jeste razlika između vrednosti imovine i obaveza društva, a da je osnovni (registrovani) kapital društva novčana vrednost upisanih uloga članova društva u društvo koja je registrovana u skladu sa zakonom o registraciji (član 44.);

- Zakona o privatizaciji („Službeni glasnik RS“, br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07, 123/07-dr.zakon, 30/10-dr. zakon i 93/12), kojim je propisano: da je predmet privatizacije društveni, odnosno državni kapital u preduzećima i drugim pravnim licima (u daljem tekstu: subjekti privatizacije), ako posebnim propisima nije drugačije određeno, da je predmet privatizacije i državni kapital koji je iskazan u akcijama ili udelima, ako uslovi i postupak prodaje tog kapitala nisu drugačije uređeni posebnim propisom i da se u postupku privatizacije može prodati imovina ili deo imovine subjekta privatizacije, odnosno pojedini delovi subjekta privatizacije (član 3. st. 1. do 3.); da je jedan od modela privatizacije i prodaja kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije koja se sprovodi putem javnog tendera ili javne aukcije (član 9. tačka 1) i član 10.); da ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine sadrži, između ostalog i odredbe o korišćenju zemljišta (član 41. stav 1.);

- Zakona o stečaju („Službeni glasnik RS“, br. 104/09, 99/11 i 71/12-US), kojim je, između ostalog, propisano: da se stečaj, u smislu ovog zakona, sprovodi bankrotstvom ili reorganizacijom, a da se pod bankrotstvom podrazumeva namirenje poverilaca prodajom, između ostalog, celokupne imovine stečajnog dužnika (član 1. st. 2. i 3.); da je stečajna masa celokupna imovina stečajnog dužnika u zemlji i inostranstvu na dan ostvaranja stečajnog postupka, kao i imovina koju stečajni dužnik stekne tokom stečajnog postupka (član 101. stav 1.); da stečajni upravnik popisuje stvari koje ulaze u stečajnu masu, uz naznačenje njihove procene u visini očekivanog unovčenja (član 106. stav 1.); da je stečajni upravnik dužan da u roku od 30 dana od dana preuzimanja imovine i prava stečajnog dužnika sastavi početni stečajni bilans u kom će navesti i uporediti aktivu i pasivu stečajnog dužnika (član 109. stav 1.); da po donošenju rešenja o bankrotstvu, stečajni upravnik započinje i sprovodi prodaju celokupne imovine ili dela imovine stečajnog dužnika (član 132. stav 1.); da se na kupca, kada isplati cenu, prenosi pravo svojine na kupljenoj imovini bez obzira na ranije upise i bez tereta, kao i bez ikakvih obaveza nastalih pre izvršene kupoprodaje, kao i da će stečajni sudija rešenjem konstatovati da je prodaja izvršena i naložiti po pravnosnažnosti rešenja odgovarajućem registru upis prava svojine i brisanje tereta nastalih pre izvršene prodaje, odnosno upis drugih prava stečenih prodajom (član 133. stav 12.);

- Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 31/11 i 99/11-dr. zakon), kojim je uređen postupak prinudnog ostvarivanja potraživanja (u daljem tekstu: postupak izvršenja) i obezbeđenja potraživanja (u daljem tekstu: postupak obezbeđenja) na osnovu domaće ili strane izvršne ili verodostojne isprave i kojim je predviđeno: da je sredstvo izvršenja radi ostvarivanja novčanog potraživanja, između ostalog, i prodaja nepokretnosti, a da su predmeti izvršenja stvari i prava na kojima se po zakonu može sprovesti izvršenje radi ostvarivanja potraživanja (član 19. st. 2. i 4.); da je potrebno da izvršni poverilac uz predlog za izvršenje i predlog za sprovođenje izvršenja na nepokretnosti, podnese izvod iz javne knjige, kao dokaz o tome da je nepokretnost upisana kao svojina izvršnog dužnika (član 105. stav 1.); da nakon polaganja cene u slučaju prodaje nepokretnosti javnim nadmetanjem, odnosno po polaganju cene u slučaju prodaje neposrednom pogodbom sud, odnosno izvršitelj donosi zaključak da se nepokretnost preda kupcu i da se u javnu knjigu upiše pravo svojine u njegovu korist (član 131. stav 1.);

- Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), kojim su uređena pitanja uslova, načina i postupka vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za oduzetu imovinu (član 1. stav 1.), uključujući i vraćanje oduzetog građevinskog zemljišta i propisano da se imovina vraća u naturalnom obliku ili se daje obeštećenje u vidu državnih obveznica Republike Srbije i u novcu, u skladu sa ovim zakonom (član 4.); kada je u pitanju „vraćanje podržavljenog građevinskog zemljišta“, Zakonom je utvrđeno građevinsko zemljište koje se vraća (član 22.), odnosno zemljište koje se ne vraća (član 23.) pri čemu su određena i pravila za sprovođenje restitucije građevinskog zemljišta koje je obuhvaćeno konverzijom prava korišćenja u pravo svojine na ovom zemljištu, između ostalog i po odredbama osporenog člana 103. Zakona o planiranju i izgradnji, tako što je predviđeno da će se bivšem vlasniku vratiti pravo svojine i pravo korišćenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu ako lice iz člana 103. Zakona o planiranju i izgradnji nije podnelo ili ne podnese zahtev za konverziju u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona i ako se ne izvrši konverzija prava korišćenja u pravo svojine uz naknadu u roku od dve godine od dana podnošenja tog zahteva, a sve pod uslovom da je kupac u ugovoru o prodaji kapitala zaključenom u postupku privatizacije prihvatio vraćanje imovine (član 23. stav 4.). Zakonom je takođe propisano da su izvori sredstava za izmirenje obaveza po osnovu izdatih obveznica i isplate novčane akontacije – namenski izdvojena sredstva u postupku privatizacije, sredstva ostvarena konverzijom prava korišćenja građevinskog zemljišta u svojinu uz naknadu, predviđena posebnim zakonom i namenska sredstva predviđena budžetom Republike Srbije (član 36. stav 1.).

Ceneći saglasnost odredbe člana 103. stav 1. Zakona u osporenom delu sa ustavnim načelom jedinstva pravnog poretka koje nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu poštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba Zakona o privatizaciji kojima su uređeni uslovi i postupak privatizacije. Iz navedenih zakonskih odredaba, prema shvatanju Suda, proizlazi da je predmet privatizacije društveni, odnosno državni kapital, bez obzira da li je iskazan u akcijama ili udelima, u preduzećima i drugim pravnim licima, tj. subjektima privatizacije. Privatizacija ne podrazumeva prodaju zemljišta subjekata privatizacije, bez obzira na obim, vrstu i titulara prava na zemljištu, već promenu vlasništva nad društvenim, odnosno državnim kapitalom u ovim subjektima. S tim u vezi, kada se privatizuje preduzeće koje u sastavu svoje imovine ima pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, ne menja se titular prava nad tim zemljištem. Naime, prava privatizovanog preduzeća nad takvim zemljištem ne prelaze na kupca društvenog ili državnog kapitala, s obzirom na to da nisu ni bila predmet prodaje, već privatizovano preduzeće i dalje ostaje samo korisnik ovog građevinskog zemljišta čiji je vlasnik neki od titulara prava javne svojine (Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave). Takođe, i kada je u postupku privatizacije vršena prodaja imovine ili dela imovine, odnosno objekata preduzeća na građevinskom zemljištu u državnoj svojini, predmet prodaje mogli su biti samo objekti u vlasništvu ovog preduzeća, ali ne i građevinsko zemljište na kome su se ovi objekti nalazili, jer je na ovom zemljištu preduzeće imalo samo pravo korišćenja. Materijalnopravna dejstva navedene prodaje su, saglasno opštim pravilima o prometu nepokretnosti utvrđenim Zakonom o prometu nepokretnosti („Službeni glasnik RS“, br. 42/98 i 111/09), da je prenosom prava svojine na objektu, kupac objekta sticao pravo korišćenja na građevinskom zemljištu na kome se objekat nalazi, a da vlasnik građevinskog zemljišta nakon prodaje objekta, i u ovom slučaju, ostaje neki od titulara javne svojine. Ustavni sud ukazuje da identične materijalnopravne posledice nastaju i prodajom imovine ili dela imovine privrednog društva u stečajnom ili izvršnom postupku, jer su u ovim postupcima, kao i kod privatizacije, predmet prodaje mogli biti samo objekti na kojima stečajni ili izvršni dužnik ima pravo svojine, ali ne i građevinsko zemljište na kome se ovi objekti nalaze i na kome su ova lica imala samo pravo korišćenja.

Iz citiranih zakonskih odredaba takođe proizlazi da nezavisno od toga da li je predmet prodaje kapital ili imovina subjekta privatizacije, odnosno imovina stečajnog ili izvršnog dužnika, prodajna cena isplaćena u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja predstavlja isključivo protivvrednost na ime sticanja kapitala ili imovine navedenih subjekata, ali ne i zemljišta na kome navedeni subjekti imaju pravo korišćenja, s obzirom na to da ovo zemljište nije tržišno vrednovano. Stoga se pravo korišćenja na građevinskom zemljištu stečenom u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršnom postupku, može konvertovati u pravo svojine plaćanjem tržišne cene zemljišta. M oguće je da je pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini vrednovano kod određivanja prodajne cene kapitala ili imovine u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja. Međutim, kako se u navedenim postupcima vrednost prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj svojini mora odrediti primenom tržišnih kriterijuma, ista vrednost ne može, prema shvatanju Suda, predstavljati trošak na ime pribavljanja ovog prava, u smislu osporene odredbe člana 103. stav 1. Zakona. Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim određivanjem troškova pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta na način da prodajna cena kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije, stečajnog ili izvršnog dužnika predstavlja protivvrednost i na ime sticanja prava korišćenja građevinskog zemljišta, zakonodavac narušio načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. st. 1. i 3. Ustava . Ovo iz razloga što Zakon o privatizaciji, Zakon o stečaju i Zakon o izvršenju i obezbeđenju , kojima se na sistemski način uređuju uslovi, postupci i druga pitanja u vezi sa prodajom kapitala, odnosno imovine subjekata privatizacije, stečajnih ili izvršnih dužnika, ne poznaju prodajnu cenu kapitala ili imovine na način kako je ona određena osporenom odredbom člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, što, prema shvatanju Suda, predstavlja neosnovano odstupanje od osnovnih principa i instituta utvrđenih ovim zakonima.

Polazeći od sadržine drugog spornog ustavnopravnog pitanja u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud konstatuje da je zakonodavac određujući troškove pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta, na način kako je to propisano osporenom odredbom člana 103. stav 1. Zakona, predvideo pogodnost za privatizovana preduzeća i kupce imovine ili dela imovine u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja, kod obračuna visine naknade za konverziju prava korišćenja ovih lica na građevinskom zemljištu, u pravo svojine. Navedena pogodnost se, u zavisnosti od toga da li je cena kapitala ili imovine isplaćena u postupcima njihove prodaje, veća ili manja od tržišne vrednosti građevinskog zemljišta koje je predmet konverzije, manifestuje na način da nosioci prava korišćenja na građevinskom zemljištu imaju mogućnost da ostvare konverziju ovog prava uz nižu naknadu ili bez naknade.

S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je ocenjujući ustavnu zasnovanost zakonskog propisivanja mogućnosti i uslova za prevođenje prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini u pravo privatne svojine, u obrazloženju Rešenja IUz-233/2009 od 26. septembra 2012. godine istakao „da nalazi nespornim ovlašćenje zakonodavnog organa da rukovođen sagledanim opštim razvojnim interesima i ekonomskim i socijalnim razlozima države i društva, na šta ga ovlašćuju i obavezuju odredbe člana 97. tač. 8, 12. i 17. Ustava, odluči da će, pod uslovima koje zakonom propiše, ustanoviti osnov za pretvaranje jednog imovinskog prava - prava korišćenja, u drugo imovinsko pravo - pravo svojine“. Ovlašćenje zakonodavnog organa da propiše uslove za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu u pravo svojine, obuhvata, prema shvatanju Suda, i ovlašćenje da propiše i određene pogodnosti za navedenu konverziju. S obzirom na izneto, Ustavni sud konstatuje da je zakonodavac propisujući Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) osporenu pogodnost kod obračuna visine naknade za konverziju građevinskog zemljišta, istakao javni interes za davanje ove pogodnosti nosiocima prava korišćenja na zemljištu, koji je zasnovao na generalnoj proceni da donošenjem ovog zakona treba da se stvori osnov, između ostalog, „za proširenje kruga lica koja mogu ostvariti pravo na konverziju prava korišćenja u pravo svojine bez naknade, čime se omogućava privođenje građevinskog zemljišta nameni izgradnjom objekata u skladu sa planskim dokumentom i istovremeno doprinosi racionalnom korišćenju građevinskog zemljišta“. Međutim, sloboda zakonodavca da utvrdi postojanje javnog interesa za davanje pogodnosti kod obračuna visine naknade za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu, ne znači da država na osnovu slobodne procene može doneti zakon po sopstvenom nahođenju kojim bi proizvoljno propisala navedene pogodnosti, već da je zakonodavac ograničen Ustavom, odnosno ustavnim principima na kojima se temelji pravni poredak. Ovo iz razloga što javni interes za propisivanje osporene pogodnosti, mora biti zasnovan na objektivnom i razumnom osnovu, odnosno objektivnim pokazateljima na osnovu kojih je zakonodavac procenio da situacija u kojoj se nalaze privatizovana privredna društva i kupci imovine ili dela imovine u postupcima privatizacije, stečaja ili izvršenja, zahteva i čini opravdanim davanje pogodnosti ovim licima u vidu osporenog načina obračuna visine naknade za konverziju.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da osporeno zakonsko rešenje, prema kome prodajna cena kapitala, odnosno imovine subjekta privatizacije, stečajnog ili izvršnog dužnika predstavlja protivvrednost i na ime sticanja prava korišćenja na građevinskom zemljištu, dovodi do smanjenja fonda građevinskog zemljišta u svojini države, uz gubitak značajnih budžetskih prihoda, po osnovu prodaje ili davanja u zakup ovog zemljišta po adekvatnoj tržišnoj ceni, kojima država finansira svoje nadležnosti. Osporene pogodnosti kod obračuna visine naknade za konverziju direktno dovode i do smanjenja novčanih sredstava koja su odredbama člana 107. Zakona namenski određena za finansiranje uređivanja i pribavljanja građevinskog zemljišta, izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture, odnosno za davanje obeštećenja (u vidu državnih obveznica Republike Srbije i u novcu) bivšim vlasnicima oduzete imovine, tj. korisnicima restitucije. Naime, određujući konverziju prava korišćenja i na oduzetom građevinskom zemljištu u pravo svojine, Zakon o planiranju i izgradnji je prejudicirao rešenja iz Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju , tako što je ograničio restituciju „podržavljenog građevinskog zemljišta“ isključivo na davanje obeštećenja bivšim vlasnicima ovog zemljišta, a osporenim rešenjem iz 2011. godine je i smanjio priliv novčanih sredstava u budžetski fond za restituciju, što može da poveća dug države po ovom osnovu prema korisnicima restitucije.

Saglasno iznetom, Ustavni sud smatra da osporena pogodnost kod obračuna visine naknade za konverziju prava korišćenja na građevinskom zemljištu u pravo svojine, ne predstavlja ustavnopravno prihvatljivu meru javnog interesa. Naime, u situaciji kada je država osporenim Zakonom omogućila i imaocima prava korišćenja na oduzetom građevinskom zemljištu da konvertuju ovo pravo u pravo svojine, istaknuti razlozi za uvođenje osporene pogodnosti ne mogu se, prema shvatanju Suda, smatrati objektivnim i razumnim osnovom koji opravdava propisivanje ove pogodnosti koja, u krajnjem ishodu, predstavlja prekomerni teret za zajednicu u celini i posebno za korisnike restitucije. Ustavni sud takođe konstatuje da je zakonodavac, nakon uvođenja osporene pogodnosti 2011. godine, Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2012. godine propisao još jednu, dodatnu pogodnost za nosioce prava korišćenja na građevinskom zemljištu određene osporenom odredbom člana 103. stav 1. Zakona, tako što im je omogućio da, u određenom zakonskom roku, ostvare pravo na gradnju novih objekata, odnosno dogradnju i rekonstrukciju postojećih objekata bez dostavljanja dokaza o izvršenoj konverziji zemljišta. S obzirom na izneto, Ustavni sud nalazi da procena zakonodavca da je potrebno propisati pogodnost kod obračuna visine naknade za konverziju da bi se „omogućilo privođenje građevinskog zemljišta nameni izgradnjom objekata i njegovo racionalno korišćenje“, nije bila zasnovana na objektivnim pokazateljima položaja u kome su se nalazili nosioci prava korišćenja građevinskog zemljišta iz člana 103. stav 1. Zakona, a koji pokazatelji bi propisanu pogodnost činili ustavnopravno prihvatljivom. Saglasno iznetom, Ustavni sud je utvrdio da je odredba člana 103. stav 1. Zakona, u osporenom delu, iz navedenih r azloga neustavna.

U vezi sa odredbama čl. 105. i 106. Zakona u pogledu kojih je takođe pokrenut postupak za ocenu njihove ustavnosti, Ustavni sud ukazuje da ove odredbe Zakona, u osporenim del ovima, u pogledu uslova i načina konverzije prava korišćenja na građevinskom zemljištu, a nakon privatizacije nosilaca ovog prava (lica čiji je položaj određen zakonom kojim se uređuje sport, udruženja građana i društvena preduzeća), upućuju na odredbe Zakona, odnosno na odredbu člana 103. stav 1. Zakona koja jedina reguliše navedena pitanja u vezi sa konverzijom nakon privatizacije. Imajući u vidu da je utvrđivanjem neustavnosti odredbe člana 103. stav 1. Zakona u osporenom delu, sada isključena mogućnost da kod konverzije prava korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, u slučajevima utvrđenim ovim članom Zakona, troškovi pribavljanja prava korišćenja građevinskog zemljišta obuhvataju ukupnu revalorizovanu cenu kapitala, odnosno imovine isplaćenu u postupku privatizacije, odnosno ukupnu revalorizovanu cenu isplaćenu za imovinu ili deo imovine privrednog društva ili drugog pravnog lica u stečajnom ili izvršnom postupku, Ustavni sud je ocenio da zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 105. i 106. Zakona, u osporenim del ovima, nije osnovan te je, saglasno odredbi člana 53. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu, zahtev u ovom delu odbio, rešavajući kao u tački 2. izreke.

S obzirom na utvrđenu neustavnost osporenog dela odredbe člana 103. stav 1. Zakona i odbijen zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 105. i 106. Zakona, u kojima je sadržan pravni osnov za donošenje pojedinačnih rešenja kojima se utvrđuje pravo na konverziju prava korišćenja zemljišta u pravo svojine uz naknadu, pod uslovima utvrđenim navedenim članovima Zakona, Ustavni sud je ocenio da su prestali razlozi zbog kojih je Rešenjem IUz-68/2013 od 23. maja 2013. godine odredio meru obustave izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 103. stav 1. i čl. 105. i 106. Zakona. S tim u vezi, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, navedenu meru obustave izvršenja ukinuo i rešio kao u tački 3. izreke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 15) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 103. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10, 24/11, 121/12, 42/13-US i 50/13-US) navedena u tački 1. izreke, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević