Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović, mr Tomislav Stojković i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 5. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. oktobra 2014. godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da odredbe člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3. i člana 19. stav 3. Pravilnika o finansijskom i materijalnom poslovanju Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije, koji je donela Skupština Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije 10. januara 2013. godine , nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Obrazloženje

Ustavnom sudu su podnete dve inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 9. stav 6, člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3, člana 19. stav 3, člana 24, člana 25. stav 2. i člana 34. st. 2. i 3. Pravilnika o finansijskom i materijalnom poslovanju Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije, koji je donela Skupština Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije 10. januara 2013. godine. U inicijativama se navodi da su Zakonom o komorama zdravstvenih radnika („Službeni glasnik RS“, br. 107/05 i 99/10) i Statutom Komore ograncima Komore data prava koja su derogirana osporenim odredbama Pravilnika, te se postavlja pitanje svrsishodnosti postojanja ogranaka Komore čija su dosadašnja prava odlučivanja o načinu korišćenja 70% sredstava protivzakonito i protivstatutarno centralizovana i preneta na organe Komore. Po mišljenju inicijatora, odredbe člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3. i člana 19. stav 3. osporenog Pravilnika u suprotnosti su sa odredbama člana 33. st. 3. i 7. navedenog zakona, kao i sa odredbama člana 7. stav 3. i člana 71. Statuta Komore. Podnosioci inicijativa obrazlažu da je, nasuprot Statutom određenoj i limitiranoj raspodeli sredstava između ogranaka i centrale Komore u srazmeri 70% : 30%, osporenim odredbama Pravilnika propisano da ogranak ima i druge materijalne obaveze vezane za aktivnosti same centrale Komore, kao što su: naknada troškova nastalih u vezi sa organizovanjem i održavanjem sednica, sastanaka, skupova i aktivnosti koje organizuje centrala Komore; naknade za rad članova Upravnog odbora, Nadzornog odbora, Stručno profilskih odbora, Fonda uzajamne pomoći i predsednika i članova Pododbora Fonda uzajamne pomoći Komore; naknada troškova izrade i održavanja programa za neometano obavljanje rada u Komori i izdavanje službenog glasila Komore. Pored ovoga, inicijatori navode da je osporenim odredbama člana 9. stav 6, člana 24, člana 25. stav 2. i člana 34. st. 2. i 3. Pravilnika propisano da putni nalog za predsednika Izvršnog odbora ogranka potpisuje direktor Komore ili lice koje on ovlasti, da predsednik Izvršnog odbora ogranka može samo po ovlašćenju direktora Komore „i to samo izuzetno“ upotrebiti platnu karticu, a da direktor Komore overava svojim potpisom sve račune i druga dokumenta koja se odnose na troškove reprezentacije, kao i da se knjigovodstvene isprave ogranka, nakon što ih potpiše i overi predsednik Izvršnog odbora ogranka, dostavljaju na kontrolu odgovornom licu u centrali Komore, a na plaćanje ili na naplatu daju nakon što ih potvrdi finansijska služba, što je, prema njihovom mišljenju, suprotno Statutom utvrđenoj nadležnosti predsednika Izvršnog odbora ogranka Komore da bude naredbodavac za izvršenje finansijskog plana i upotrebu sredstava ogranka, te time i odredbama Zakona. Ovo iz razloga što je, kako navode, odredbom člana 28. stav 2. Zakona o komorama zdravstvenih radnika propisano da ogranci obavljaju Zakonom utvrđena javna ovlašćenja. Polazeći od ustavnih načela vladavine prava i hijerarhije opštih pravnih akata izraženih u odredbama člana 3. stav 1, člana 194. stav 3. i člana 195. stav 1. Ustava, inicijatori ističu da osporene odredbe Pravilnika nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.

Ustavni sud je na sednici održanoj 11. jula 2014. godine doneo Rešenje kojim je u tački 1. izreke pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3. i člana 19. stav 3. osporenog Pravilnika, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US). U tački 4. izreke navedenog rešenja Ustavni sud je odbacio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba člana 9. stav 6, člana 24, člana 25. stav 2. i člana 34. st. 2. i 3. osporenog Pravilnika, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, nalazeći da se pitanja koja se uređuju ovim odredbama Pravilnika ne mogu dovesti u pravnu vezu sa pojmom „naredbodavac za izvršenje finansijskog plana“. Istovremeno, Ustavni sud je odlučio da Rešenje dostavi donosiocu osporenog opšteg akta, radi davanja odgovora, u roku od 60 dana od dana prijema Rešenja. Navedeno rešenje Ustavni sud je dostavio donosiocu akta 24. jula 2014. godine, ali kako u ostavljenom roku, a ni naknadno, traženi odgovor nije dostavljen, Ustavni sud je odlučio da nastavi postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporeni Pravilnik o finansijskom i materijalnom poslovanju Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije (u daljem tekstu: KMSZTS) donela je Skupština Komore, 10. januara 2013. godine, sa pozivom na odredbu člana 19. stav 1. tačka 1. Zakona o komorama zdravstvenih radnika („Službeni glasnik RS“, br. 107/05 i 99/10), prema kojoj skupština komore, kao najviši organ komore, donosi statut i druge opšte akte komore, kao i sa pozivom na odgovarajuću odredbu Statuta.

Odredbama čl. 15. do 17. Pravilnika uređen je način finansiranja troškova sa računa centrale KMSZTS. U stavu 1. člana 16. Pravilnika je predviđeno da se sa računa centrale KMSZTS finansiraju svi troškovi nastali oko organizovanja održavanja sednica, sastanaka, skupova i aktivnosti koje organizuje centrala (sednice Skupštine, Upravnog odbora, stručni skupovi, javne rasprave i sl.). Osporenom odredbom stava 2. člana 16. ovog akta propisano je da se sa računa centrale KMSZTS finansiraju i troškovi izrade i održavanja programa za neometano obavljanje rada u KMSZTS i izdavanje službenog glasila KMSZTS, ali tako što će svaki ogranak KMSZTS, sa svog podračuna preneti na račun centrale KMSZTS novčana sredstva za nadoknadu troškova navedenih u ovom stavu, procentualno prema broju upisanih članova u Imenik članova Komore.

Odredbama čl. 18. i 19. Pravilnika uređena su pitanja koja se odnose na troškove koji se finansiraju sa podračuna ogranka Komore. Tako je stavom 1. člana 18. Pravilnika propisano da se sa podračuna matičnog ogranka isplaćuju mesečne naknade za rad predsedniku i članovima Izvršnog odbora Ogranka, članovima Upravnog odbora Komore i članu Nadzornog odbora Komore. Osporenim odredbama st. 2. i 3. istog člana Pravilnika predviđeno je da se sa računa matičnog ogranka KMSZTS isplaćuju i naknade za rad članovima Stručno profilskih odbora KMSZTS, članu Odbora Fonda uzajamne pomoći KMSZTS i predsedniku i članovima Pododbora Fonda uzajamne pomoći ogranka KMSZTS, s tim da, ukoliko su napred navedena lica članovi i nekog drugog organa ili tela KMSZTS, kojima se već isplaćuju naknade za rad, naknada za rad se u tom slučaju isplaćuje samo za jednu funkciju (član 18. stav 2.), kao i da se naknada za rad članovima Stručno profilskih odbora KMSZTS isplaćuje po održanom sastanku, a najviše jednom mesečno, dok se naknada za rad članu Odbora Fonda uzajamne pomoći KMSZTS i predsedniku i članovima Pododbora Fonda uzajamne pomoći ogranka KMSZTS može, u toku kalendarske godine, isplatiti najviše 12 puta (član 18. stav 3.). Odredbama člana 19. Pravilnika, pored toga što je određeno da se sa podračuna ogranka finansiraju troškovi zakupa poslovnog prostora koji koristi ogranak i svi ostali troškovi nastali u skladu sa potrebama neometanog obavljanja rada ogranka (član 19. st. 1. i 2.), predviđeno je, u osporenoj odredbi stava 3. istog člana, da se sa podračuna ogranka KMSZTS na račun centrale KMSZTS uplaćuju novčana sredstva za nadoknadu troškova izrade i održavanje programa za neometano obavljanje rada u Komori i izdavanje službenog glasila KMSZTS, procentualno prema broju članova upisanih u Imenik članova Komore.

Ustavni sud konstatuje da se podnetim inicijativama postavlja pre svega pitanje zakonitosti osporenih odredaba Pravilnika, dok je pitanje njihove nesaglasnosti sa Ustavom postavljeno samo posledično, sa stanovišta ustavnog principa hijerarhije opštih pravnih akata iz čl. 194. i 195. Ustava, odnosno načela vladavine prava iz člana 3. Ustava. Stoga su za dalje postupanje u ovom ustavnosudskom predmetu od značaja pre svega odgovarajuće odredbe Zakona o komorama zdravstvenih radnika („Službeni glasnik RS“, br. 107/05 i 99/10).

Zakonom o komorama zdravstvenih radnika, kojim se komore zdravstvenih radnika osnivaju kao nezavisne, profesionalne organizacije i kojim se, pored ostalog, uređuje članstvo u komorama, poslovi, organizacija i rad komora, kao i druga pitanja od značaja za rad komora, propisano je: da komora ima ogranke kao svoje organizacione jedinice koji obavljaju poslove komore iz člana 7. tač. 2), 4), 5), 6) i 7) i člana 8. ovog zakona, u skladu sa ovim zakonom i statutom komore, a da se područje za koje se obrazuje ogranak, broj ogranaka, sedište ogranaka, organizacija i način rada i rukovođenja ogrankom, stručna služba ogranka, način rada komisije za posredovanje i suda časti prvog stepena, kao i druga pitanja neophodna za rad ogranka uređuju statutom komore (član 28.); da komora donosi statut i druge opšte akte u skladu sa zakonom i statutom komore, i da se statutom komore, pored ostalog, bliže uređuju način obavljanja poslova komore, unutrašnja organizacija i rad komore (član 29. st. 1. i 2.); da se sredstva za osnivanje komore obezbeđuju iz budžeta Republike Srbije, donacija, poklona i legata (član 31.); da se sredstva komore vode na računu i da ogranak komore ima podračun na kome se nalaze i vode sredstva za obavljanje poslova i zadataka ogranka u skladu sa ovim zakonom i statutom komore, dok se aktom komore uređuje iznos sredstava iz člana 32. ovog zakona koji se uplaćuje na račun komore i deo sredstava koji se uplaćuje na podračun ogranka (član 33. st. 1. do 3.); da je naredbodavac za upotrebu sredstava komore direktor komore, a izuzetno lice koje on ovlasti, dok je naredbodavac za upotrebu sredstava ogranka komore lice utvrđeno statutom komore (član 33. st. 6. i 7).

Imajući u vidu da se, saglasno članu 29. stav 1. Zakona, drugi opšti akti komore donose u skladu sa zakonom i statutom komore, za ispitivanje saglasnosti sa zakonom osporenih odredaba Pravilnika (kao jednog od opštih akata Komore) od značaja su i odredbe Statuta Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 115/06, 21/08, 63/08 i 10/12), u skladu sa kojim je Pravilnik donet, a kojima je određeno da se sredstva Komore vode na računu, a sredstva ogranka Komore na podračunu ogranka Komore i da u preraspodeli ukupno stečenih sredstava ogranka Komore, ogranak Komore zadržava na svom podračunu 70%, a 30% sredstava je dužan da, po prijemu, prebaci na račun Komore (član 70. st. 1. do 3.).

Polazeći od toga da su članom 28. Zakona o komorama zdravstvenih radnika određeni poslovi koje obavlja ogranak komore, da je članom 33. Zakona predviđeno da se na podračunu ogranka komore nalaze i vode sredstva za obavljanje poslova i zadataka ogranka i da je članom 70. Statuta KMSZTS, u skladu sa istom zakonskom odredbom, uređen (procentualno) iznos sredstava koji se uplaćuje na račun komore („centrale“) i deo sredstava, od onih koje je stekao ogranak, koji se uplaćuje (zadržava) na podračunu ogranka, Ustavni sud nalazi da je propisivanje predviđeno osporenim odredbama člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3. i člana 19. stav 3. Pravilnika da se određeni troškovi vezani za rad i aktivnosti „centrale“ KMSZTS finansiraju sa podračuna ogranka KMSZTS, nezavisno od 30% ukupno stečenih sredstava koje je ogranak dužan da „prebaci“ na račun centrale u skladu sa članom 70. Statuta, u nesaglasnosti sa odredbama člana 70. Statuta Komore, a time i sa odredbom člana 29. stav 1. Zakona, prema kojoj drugi opšti akti koje komora donosi (pored statuta), moraju biti u skladu kako sa zakonom, tako i sa statutom komore. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da su osporene odredbe Pravilnika u nesaglasnosti i sa odredbom člana 33. stav 3. Zakona kojom je predviđeno da komora svojim aktom uređuje iznos sredstava (od ukupno stečenih u skladu sa članom 32. Zakona) koji se uplaćuje na račun komore i deo koji se uplaćuje (ili ostaje) na podračunu ogranka, budući da iz navedene zakonske norme sledi da iz unapred opredeljenog iznosa, a što je u konkretnom slučaju učinjeno Statutom KMSZTS, kako „centrala“ komore, tako i njeni ogranci finansiraju sve troškove koji nastanu u obavljanju i u vezi sa obavljanjem Zakonom određenih poslova.

S obzirom na izloženo, te činjenicu da je članom 195. stav 1. Ustava Republike Srbije utvrđeno, pored ostalog, da svi opšti akti organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a među koje spadaju i komore zdravstvenih radnika, moraju biti saglasni zakonu, Ustavni sud je utvrdio da odredb e člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3. i člana 19. stav 3. Pravilnika o finansijskom i materijalnom poslovanju Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije, koji je 10. januara 2013. godine donela Skupština Komore , nisu u saglasnosti ni sa Ustavom.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 16. stav 2, člana 18. st. 2. i 3. i člana 19. stav 3. Pravilnika o finansijskom i materijalnom poslovanju Komore medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara Srbije, koji je 10. januara 2013. godine donela Skupština Komore, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić