Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, Vesna Ilić Prelić, dr Ag neš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan M. Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković , na osnovu člana 167. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 27. septembra 2012. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredbe člana 1. u delu koji glasi:..."način utvrđivanja statusa borca narodnooslobodilačkog rata (u daljem tekstu: NOR) i ..." , čl. 2. do 5, člana 6. stav 1. tač. 1) do 10), tač. 14) do 16), tač. 19) , 25) i 26) i čl. 7. do 9. Uredbe o načinu ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite ("Službeni glasnik RS", broj 51/05) , nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba čl. 10. do 16. Uredbe iz tačke 1.
3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Uredbe iz tačke 1.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneta su dva predloga i dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Uredbe navedene u izreci.
Savez udruženja boraca Srbije, Savez udruženja boraca NOR-a AP Vojvodine-Gradski odbor Novog Sada, u predlogu podnetom 30. juna 2005. godine "najoštrije protestvuje" protiv donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pravima boraca i vojnih invalida i članova njihovih porodica i Uredbe o načinu ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko invalidske zaštite, zbog, kako navode, istorijske nepravde da se "kolaboranti sa okupacionim snagama izjednače sa suštinskim borcima narodno oslobodilačkog rata". U predlogu se ne navode odredbe Uredbe koje osporavaju, niti se daju ustavnopravni razlozi osporavanja Uredbe.
U inicijativi podnetoj Ustavnom sudu 4. novembra 2005. godine se navodi da, iako je u preambuli Uredbe navedeno da se ona donosi u izvršavanju dva zakona, i to - Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica i Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, ona , po oceni inicijatora, uređuje materiju koja se može urediti samo zakonom , čime je Vlada preuzela ovlašćenja koja ima Narodna skupština. Predlaže da Ustavni sud donese privremenu meru i obustavi primenu Uredbe do donošenja konačne odluke Suda.
Udruženje ratnih i mirnodopskih invalida Srbije predlogom od 1. juna 2007. godine pokrenulo je postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 2. stav 2. i člana 4. stav 1. tačka 3) osporene Uredbe. Odredba člana 2. stav 2. Uredbe, prema kojoj se izuzetno borcem NOR-a smatra i lice koje je u periodu od 12. septembra 1944. godine do 15. maja 1945. godine pristupilo partizanskim odredima, odnosno Jugoslovenskoj armiji, osporava se s obrazloženjem da je Vlada priznala "četnicima prava koja je mogla da prizna samo Narodna skupština", čime je povređen Ustav Republike Srbije. Odredba člana 4. stav 1. tačka 3) Uredbe osporava se s navodom da je Vlada prekoračila ovlašćenja koja ima, jer je tim članom Uredbe "ovlastila samu sebe da poništava i menja pravne posledice pravnosnažno izrečenih i izvršenih sudskih presuda", što spada u isključivu nadležnost sudova, a ne upravnih organa. Predlaže da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Uredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom. Pri tome , u predlogu nisu navedene odredbe Ustava i zakona u odnosu na koje se traži ocena ustavnosti i zakonitosti navedenih odredaba Uredbe.
Inicijativom od 14. juna 2010. godine inicirano je pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredbe člana 2. osporene Uredbe kojom je propisano da se borcem NOR-a, u skladu sa zakonom, smatra lice koje je stupilo u Jugoslovensku vojsku u otadžbini, odnosno Ravnogorski pokret pre 1. januara 1944. godine (muškarac), odnosno 1. januara 1945. godine (žena), a učestvovalo je u NOR-u od dana stupanja do 15. maja 1945. godine, a da se izuzetno, borcem NOR-a smatra i lice iz stava 1. ovog člana koje je u periodu od 12. septembra 1944. godine do 15. maja 1945. godine pristupilo partizanskim odredima, odnosno jugoslovenskoj armiji. Po oceni inicijatora, osporena odredba Uredbe nije u saglasnosti sa odredbama člana 2. st. 3. i 4. osnovnog Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica jer je tom odredbom Uredbe Vlada suzila krug lica kojima je Zakon dao status borca NOR-a i propisala dodatni uslov (da su učestvovala u NOR-u do 15. maja 1945. godine) , čime bi iz kruga borca NOR-a pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta, bili isključeni oni koji su poginuli u NOR-u, bili zarobljeni ili pre tog roka napustili teritoriju Jugoslavije.
U odgovoru Vlade od 23. decembra 2005. godine navodi se: da je boračko-invalidska zaštita uređena Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Službeni list SRJ", br. 24/98, 29/98 i 25/2000), Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik SRS", broj 45/89 i "Službeni glasnik RS", broj 137/04), Zakonom o pravima civilnih invalida rata ("Službeni glasnik RS", broj 52/96), i četiri pokrajinska zakona koji se primenjuju u pogledu priznatih prava i pet uredbi Vlade, kao i brojnim podzakonskim aktima za njihovo sprovođenje; da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik RS", broj 137/04) izvršena samo izmena i dopuna Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik SRS", broj 54/89), a ne i drugih propisa koji uređuju ovu oblast; da je tim zakonom utvrđen status borca NOR-a pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta, pojam vojnog invalida i korisnika porodične invalidnine za ove pripadnike i ustanovljena je "Ravnogorska spomenica 1941"; da je Vlada na osnovu člana 90. tačka 2. Ustava, a u vezi sa Zakonom o pravima boraca i vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik SRS", broj 54/89 i "Službeni glasnik RS", broj 137/04) i Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Službeni list SRJ", br. 24/98, 29/98 i 25/ 2000) donela osporenu Uredbu o načinu ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite ("Službeni glasnik RS", broj 51/05) kojom su bliže uređena prava vojnih invalida i korisnika porodične invalidnine pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta, utvrđen postupak i način ostvarivanja prava, organi nadležni za rešavanje i precizirani dokazi i rokovi za ostvarivanje prava, a sve u skladu sa svrhom i ciljem koji se hteo postići zakonom; da se u predlogu u suštini ne navode argumenti pravne prirode kojima se može osporiti ustavnost odredaba Uredbe, već se one osporavaju prvenstveno s istorijskog i političkog stanovišta odnosno sa stanovišta celishodnosti zakonskih rešenja, a ne sa stanovišta njihove nesaglasnosti sa Ustavom. Takođe, navodi se da Vlada Uredbom nije ustanovila ni jedno novo pravo, već je samo uredila način ostvarivanja prava utvrđenih zakonom, s obzirom na to da je izričito ovlašćena zakonom da uredi način utvrđivanja statusa korisnika prava po tom zakonu, način dobijanja i izgled "Ravnogorske spomenice 1941" i da obrazuje komisiju za odlučivanje o pravu na izuzetno mesečno novčano primanje.
U dopuni odgovora od 9. septembra 2011. godine povodom inicijativa da je odredba člana 2. Uredbe u suprotnosti sa odredbom člana 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik RS", broj 137/04) (u daljem tekstu: Zakon), odnosno da je Vlada preuzela ovlašćenja zakonodavnog organa kada je navedenom Uredbom, s jedne strane , proširen krug korisnika prava po Zakonu i na one pripadnike Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta koji su posle 12. septembra 1944. godine pristupili partizanskim odredima, odnosno Jugoslovenskoj armiji, a da je , s druge strane , sužen krug onih kojima je Zakon priznao status borca, time što se traži kontinuitet učešća u NOR-u i za ove pripadnike u periodu od 1. januara 1944. godine (muškarci), odnosno od 1. januara 1945. godine (žene), Vlada navodi: da je Uredbom precizirano da se opšti uslovi za priznanje prava propisanih stavom 1. člana 2. Zakona u pogledu dužine učešća u NOR-u i u pogledu kontinuiteta tog učešća, imaju primeniti i na pripadnike NOR-a koji su navedeni u članu 3. tog stava , dakle i na pripadnike Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta i da su st. 1. i 3. člana 2. Zakona saglasni jer i jedan i drugi propisuju obavezu pristupanja NOR-u pre 1. januara 1944. godine (muškarci), odnosno pre 1. januara 1945. godine (žene) kao i kontinuitet učešća u NOR-u do 15. maja 1945. godine; da se članom 2. Uredbe preciziraju ove zakonske odredbe i da su pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta u svemu izjednačeni sa pripadnicima partizanskog pokreta, a da je stavom 2. člana 2. Uredbe samo konstatovano da će kontinuitet učešća u NOR-u postojati i ako su pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta posle 12. septembra 1944. godine pristupili partizanskim odredima, odnosno Jugoslovenskoj armiji. Takođe, u odgovoru se navodi da je imajući u vidu da je stavom 1. člana 2. Zakona propisano da se svojstvo borca NOR-a utvrđuje na osnovu rešenja nadležnog organa kojim je vreme od dana stupanja u NOR do 15. maja 1945. priznato u poseban staž u dvostrukom trajanju po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, a imajući u vidu da je tim propisima mogućnost utvrđivanja posebnog staža bila propisana samo za pripadnike partizanskog pokreta, odnosno Jugoslovenske armije, to je članom 1. Zakona propisano da će način utvrđivanja statusa borca NOR-a pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta urediti Vlada, što je i utvrđeno članom 2. kao i odredbama čl. 11. do 15. osporene Uredbe. Ovakvim preciziranjem perioda učešća u NOR-u u članu 2. Uredbe, u pogledu mogućnosti utvrđivanja statusa borca NOR-a, nisu isključeni oni pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta koji su poginuli u NOR-u pre 15. maja 1945. godine, jer se njima utvrđuje svojstvo palog borca , po kom osnovu se članovima njihovih porodica priznaje pravo na porodičnu invalidninu i druga izvedena prava, a da se ovim isključuju oni pripadnici NOR-a koji su pre 15. maja 1945. godine prestali sa učešćem u NOR-u, jer nemaju kontinuitet tog učešća, što je saglasno st. 1. i 3. člana 2. Zakona, a što se odnosi na sve učesnike NOR-a. Povodom podneska Udruženja ratnih i mirnodopskih vojnih invalida Srbije da se propisivanjem odredbe člana 4. tačka 3) Uredbe Vlada umešala u rad pravosudnih organa, u odgovoru se navodi da su neosnovani navodi podnosioca inicijative s obzirom na to da je navedena odredba Uredbe saglasna članu 15. Zakona kojim je propisano da se sva prava predviđena ovim Zakonom odnose na sve pripadnike NOR-a, bez obzira da li su osuđeni pravnosnažnim sudskim presudama, da su učestvovali u borbama protiv partizanskih odreda narodnooslobodilačke vojske i Jugoslovenske armije. Navedenom odredbom Zakona stvoreni su uslovi da članovi porodica učesnika NOR-a koji su umrli u toku vođenja sudskog postupka zbog pripadnosti Jugoslovenskoj vojsci u otadžbini, odnosno Ravnogorskom pokretu, ili je nad njima po pravnosnažnoj presudi donetoj iz tih razloga izvršena smrtna kazna, mogu ostvariti prava propisana zakonom. Time se ni na koji način ne pokreće pitanje preispitivanja pravnosnažnih sudskih odluka, niti se vrši mešanje u rad sudskih organa u pogledu menjanja tih odluka, već se samo propisuje da te presude neće biti smetnja za ostvarivanje propisanih prava.
Iz svih navedenih razloga Vlada smatra da je osporena Uredba u saglasnosti sa Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica i sa Ustavom Republike Srbije i predlaže da Ustavni sud ne prihvati predloge i inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporene Uredbe.
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Uredbu o načinu ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite ("Službeni glasnik RS", broj 51/05) donela Vlada Republike Srbije, na osnovu člana 90. tačka 2. Ustava, a u vezi sa Zakonom o pravima boraca i vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik SRS", broj 54/89 i "Službeni glasnik RS", broj 137/04) i Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Službeni list SRJ", br. 24/98, 29/98 i 20/ 2000). Uredbom se uređuje način utvrđivanja statusa borca narodnooslobodilačkog rata (u daljem tekstu: NOR) i način ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite, kao i način dobijanja i izgled "Ravnogorske spomenice 1941." (član 1.). Osporenom odredbom člana 2. Uredbe propisano je da se borcem NOR-a, u skladu sa zakonom, smatra lice koje je stupilo u Jugoslovensku vojsku u otadžbini, odnosno Ravnogorski porket pre 1. januara 1944. godine (muškarac), odnosno pre 1. januara 1945. godine (žena), a učestvovalo je u NOR-u od dana stupanja do 15. maja 1945. godine. Izuzetno, borcem NOR-a smatra se i lice iz stava 1. ovog člana koje je u periodu od 12. septembra 1944. godine do 15. maja 1945. godine pristupilo partizanskim odredima , odnosno Jugoslovenskoj armiji. Prema osporenom članu 4. stav 1. tačka 3) Uredbe, korisnikom porodične invalidnine, u skladu sa zakonom, smatra se član porodice učesnika NOR-a koji je umro od posledica rane, povrede, ozlede ili bolesti u toku sprovođenja sudskog postupka zbog pripadnosti Jugoslovenskoj vojsci u otadžbini, odnosno Ravnogorskom pokretu, ili je nad tim licem po pravnosnažnoj presudi izvršena smrtna kazna zbog pripadništva Jugoslovenskoj vojsci u otadžbini, odnosno Ravnogorskom pokretu (porodica umrlog vojnog invalida).
Takođe, pored navedenih odredaba, osporenom Uredbom je propisano: da se vojnim invalidom, u skladu sa zakonom, smatra lice koje je zadobilo ranu, povredu, ozledu ili bolest, pa je zbog toga nastupilo oštećenje njegovog organizma najmanje za 20% pod okolnostima učešća u NOR-u u svojstvu pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini, odnosno Ravnogorskog pokreta, u periodu od 17. aprila 1941. godine do 15. maja 1945. godine (član 3.); da se korisnikom porodične invalidnine u skladu sa zakonom smatra član porodice lica koje je poginulo, umrlo ili nestalo pod okolnostima iz člana 2. ove Uredbe ili je umrlo od posledica rane, povrede, ozlede ili bolesti zadobijene pod tim okolnostima u roku od godinu dana od dana nastanka oštećenja organizma (porodica palog borca) i član porodice umrlog vojnog invalida iz člana 3. ove uredbe (porodica umrlog vojnog invalida) (član 4. tač. 1) i 2)); da su članovi porodice u smislu člana 4. ove Uredbe bračni drug, deca (rođena u braku ili van braka i usvojena), kao i pastorčad koju je pali borac, odnosno vojni invalid izdržavao, roditelji, kao i očuh, maćeha i usvojioci koje je pali borac, odnosno vojni invalid izdržavao (član 5.). Pored toga, u Odeljku II. pod nazivom "Prava" (čl. 6. do 8.) Uredbe navedena su prava pripadnika Jugoslovenske vojske i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite. Članom 6. tač. 1) do 26) Uredbe navedena su sledeća prava: 1) borački dodatak; 2) lična invalidnina; 3) dodatak za negu i pomoć; 4) ortopedski dodatak; 5) zdravstvena zaštita i druga prava u vezi sa ostvarivanjem zdravstvene zaštite; 6) ortopedska i druga pomagala; 7) naknada za vreme nezaposlenosti; 8) banjsko i klimatsko lečenje; 9) porodična invalidnina; 10) uvećana porodična invalidnina; 11) mesečno novčano primanje; 12) naknada troškova smeštaja u ustanovu socijalne zaštite; 13) dodatak za negu; 14) porodični dodatak; 15) dodatak na decu; 16) izuzetno mesečno novčano primanje; 17) dodatak na ime razlike između ostvarenog primanja i garantovanog iznosa za nosioce "Ravnogorske spomenice 1941"; 18) profesionalna rehabilitacija i novčana naknada za vreme profesionalne rehabilitacije; 19) pravo na putničko motorno vozilo; 20) besplatna i povlašćena vožnja; 21) naknada za ishranu i smeštaj za vreme putovanja i boravka u drugom mestu; 22) naknada troškova za putovanja; 23) pomoć u slučaju smrti; 24) naknada pogrebnih troškova; 25) dopunska lična invalidnina; 26) dopunska porodična invalidnina. Odredbama čl. 7. i 8. Uredbe propisano je ostvarivanje prava iz člana 6. Uredbe boraca NOR-a, članova porodica, umrlih boraca NOR-a, vojnih invalida, korisnika porodične invalidnine i nosilaca "Ravnogorske spomenice 1941 ." koje se ostvaruje na način i po postupku propisanom Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Službeni list SRJ" br. 24/98, 29/98 i 25/ 2000) i Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik SRS", broj 54/89 i "Službeni glasnik RS", broj 137/04) i Uredbom o pravima na dopunsku zaštitu vojnih invalida, korisnika porodične invalidnine i civilnih invalida rada ("Službeni glasnik RS", br. 39/92, 45/93, 75/93 i 52/96). U Odeljku III. pod nazivom "Ravnogorska spomenica 1941 ." (čl. 9. i 10.) Uredbe propisano je da pravo na dobijanje "Ravnogorske spomenice 1941." (u daljem tekstu: Spomenica) imaju učesnici NOR-a pod uslovom da su u Jugoslovensku vojsku u otadžbini, odnosno Ravnogorski pokret, stupili u periodu od 17. aprila 1941. do 31. decembra 1941. godine; da nisu prekidali službu u Jugoslovenskoj vojsci u otadžbini, odnosno Ravnogorskom pokretu do 15. maja 1945. godine svojevoljnim napuštanjem ove vojske, bilo da su se vratili kućama, dezertirali ili se predali neprijatelju, osim u slučaju kada su u periodu od 12. septembra 1944. godine do 15. maja 1945. godine pristupili partizanskim odredima, odnosno Jugoslovenskoj armiji. Ukoliko učesnik NOR-a koji ispunjava uslove za dobijanje Spomenice nije u životu, ona se može posthumno dodeliti članu njegove uže porodice (član 9.). Odredbom člana 10. Uredbe propisan je izgled Spomenice. Uredbom je, takođe, propisan i način ostvarivanja prava lica iz čl . 2. i 3. Uredbe , utvrđeni su rokovi u kojima se podnose zahtevi za ostvarivanje navedenih prava, utvrđe n je rok za podnošenje zahteva za dodeljivanje Spomenice, način rešavanja zahteva, propis an je organ nadležan za odlučivanje o pravima u oblasti boračko invalidske zaštite, utvrđe no je svojstvo borca NOR-a iz člana 2. Uredbe i da o dodeljivanju Spomenice odlučuje rešenjem komisija iz člana 43. stav 3. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica (odeljak IV pod nazivom " način ostvarivanja prava" - čl. 11. do 15. Uredbe). Odredbom člana 16. propisano je da Uredba stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", a da će se primenjivati od 1. oktobra 2005. godine.
Kako su jedan predlog i inicijativa podneti u vreme važenja Ustava Republike Srbije od 1990. godine, koji je prestao da važi proglašenjem Ustava Republike Srbije 8. novembra 2006. godine, Sud je saglasno odredbi člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava, ocenu ustavnosti osporenih odredaba Uredbe izvršio u odnosu na Ustav Republike Srbije od 2006. godine.
Prema članu 112. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11), postupci pred Ustavnim sudom započeti pre dana stupanja na snagu ovog zakona, okončaće se po odredbama ovog zakona.
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, kao i da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da se Ustavom jemče i kao takva neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog poretka, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom (član 69. stav 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, sistem u oblasti boračke i invalidske zaštite (član 97. tačka 10.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 1. do 3.); da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju bitiu saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.); da Zakoni i drugi opšti akti stupaju nasnagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja (član 196. stav 4.).
Iz odredaba člana 69. stav 4. i člana 97. tačka 10. Ustava proizlazi ovlašćenje zakonodavca da uredi posebnu zaštitu invalida, ratnih veterana i žrtava rata i da propiše uslove pod kojima će lica, kao pripadnici određenih formacija, steći status borca i sva prava koja im po tom osnovu pripadaju. Takođe, iz odredbi člana 123. tač. 2. i 3. Ustava proizlazi da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona.
Zakonom o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 i 16/11) propisano je: da Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine , tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere (član 2. stav 2.); da Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona (član 42. stav 1.).
Osporenu Uredbu donela je Vlada, kako se navodi u uvodu Uredbe, "u vezi sa Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Službeni glasnik SRS", broj 54/89 i "Službeni glasnik RS", broj 137/04) i Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Službeni list SRJ", br. 24/98, 29/98, 25/2000 i "Službeni glasnik RS", br. 101/05 i 111/09).
Navedenim Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca uređeni su uslovi za ostvarivanje prava boraca narodnooslobodilačkog rata, učesnika ranijih ratova za oslobođenje zemlje, članova njihovih porodica, vojnih invalida i korisnika porodične invalidnine (član 1.). Prema članu 2. st. 3. i 4. Zakona , status borca NOR-a u smislu ovog zakona i u pogledu prava utvrđenih ovim zakonom imaju i pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta počev od 17. aprila 1941. do 15. maja 1945. godine (stav 3.), a način utvrđivanja statusa lica iz stava 3. ovog člana uređuje Vlada Republike Srbije (stav 4.). Odredb ama člana 3. Zakona propisano je : da se vojnim invalidima i korisnicima porodične invalidnine, pored lica kojima je to svojstvo priznato po važećem propisu kojim su uređena osnovna prava vojnih invalida i porodica palih boraca, ovim zakonom smatraju i invalidi i porodice palih pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta (stav 1.); da se ustanovljava "Ravnogorska spomenica 1941." na koju imaju pravo lica koja su od 17. aprila 1941. godine do 31. decembra 1941. godine stupila u odrede Ravnogorskog pokreta, odnosno Jugoslovenske vojske u otadžbini, i da se njeni nosioci u pogledu prava utvrđenih ovim zakonom izjednačavaju sa nosiocima "Partizanske spomenice" 1941. (stav 2.); da način dobijanja i izgled "Ravnogorske spomenice 1941." uređuje Vlada Republike Srbije (stav 3.). Odredbom člana 35. Zakona propisano je da se sva prava predviđena ovim zakonom odnose na sve pripadnike NOR-a bez obzira da li su osuđeni pravnosnažnim sudskim presudama da su učestvovali u borbama protiv partizanskih odreda narodnooslobodičake vojske i Jugoslovenske armije.
Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca koji je, kao što je navedeno, takođe bio osnov za donošenje osporene Uredbe, uređuju se osnovna prava boraca, vojnih invalida, porodica palih boraca i članova porodica vojnih invalida (član 1.).
Predlozima i inicijativama tražena je ocena ustavnosti Uredbe o načinu ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite, navodom da Vlada nije imala ovlašćenje da donese ovu uredbu, budući da se ova materija može urediti samo zakonom.
Ocena zakonitosti odredaba člana 2. Uredbe tražena je u odnosu na odredbe člana 2. st. 3. i 4. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica, dok je odredba člana 4. stav 1. tačka 3) Uredbe osporena navodom da je "Vlada ovlastila samu sebe da poništava i menja pravne posledice pravnosnažno izrečenih i izvršnih sudskih presuda".
Odredbe člana 2. stav 3. u delu koji glasi "počev od 17. aprila 1941. godine do 15. maja 1945. godine" i stava 4. tog člana Zakona prema kome način utvrđivanja statusa lica iz stava 3. ovog člana uređuje Vlada i u odnosu na koje je traženo pokretanje postupka za ocenu zakonitosti odredaba člana 2. Uredbe, prestale su da važe u toku postupka pred Ustavnim sudom , danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda IU-3/2005 u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 69/12. Takođe, na osnovu ove odluke Suda prestala je da važi i odredba člana 35. Zakona prema kojoj su se sva prava predviđena ovim zakonom odnosila na sve pripadnike NOR-a, bez obzira da li su osuđeni pravnosnažnim sudskim presudama da su učestvovali u borb ama protiv partizanskih odreda narodnooslobodilačke vojske i Jugoslovenske armije, na osnovu koje su prema odgovoru Vlade od 9. septembra 2011. godine , bili stvoreni uslovi da članovi porodica učesnika NOR-a koji su umrli u toku vođenja sudskog postupka zbog pripadnosti Jugoslovenskoj vojsci u otadžbini, odnosno Ravnogorskom pokretu ili je nad njima po pravnosnažnoj presudi donetoj iz tih razloga izvršena smrtna kazna, mogu ostvariti prava propisana zakonom (član 4. stav 1. tačka 3) Uredbe).
Ustavni sud je, polazeći od navedenog, utvrdio da je odredbama člana 69. stav 4. i člana 97. tačka 10. Ustava, zakonodavni organ izričito ovlašćen da propisuje uslove pod kojima će lica, kao pripadnici određenih oružanih formacija, steći status borca, a da Vlada prema članu 123. Ustava ima funkciju da izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine i da se uredbama i drugim opštim aktima Vlade ne mogu uređivati odnosi iz nadležnosti zakonodavnog organa.
Osporena Uredba doneta je u cilju izvršavanja dva zakona, i to Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica kojim se uređuju uslovi za ostvarivanje prava boraca narodnooslobodilačkog rata, učesnika ranijih ratova za oslobođenje zemlje, članova njihovih porodica, vojnih invalida i korisnika porodične invalidnine i Zakona o osnovnim pravima boraca i ratnih vojnih invalida i porodica palih boraca kojim se uređuju osnovna prava boraca, vojnih invalida, porodica palih boraca i članova porodica vojnih invalida. Uredbom je Vlada uredila način utvrđivanja statusa borca narodnooslobodilačkog rata i način ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta, u oblasti boračko -invalidske zaštite, kao i način dobijanja i izgled "Ravnogorske spomenice 1941.".
Imajući u vidu da su odredbe člana 2. st. 3. i 4. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica predstavljale pravni osnov da Vlada uredi način utvrđivanja statusa borca NOR-a i za pripadnike Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta prestale da važe na osnovu Odluke Ustavnog suda IU-3/2005 ("Službeni glasnik RS“, broj 69/12), Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 1. u delu koji glasi: ..."način utvrđivanja statusa borca Narodnooslobodilačkog rata (u daljem tekstu: NOR) i ..." , nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Takođe, odredbe čl. 2. do 5. kojim a se utvrđuje ko se smatra borcem NOR-a, vojnim invalidom, korisnikom porodične invalidnine, članom porodice lica kojima se utvrđivao status borca i pripadni ka Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta, nisu u saglasnosti s Ustavom s obzirom na to da se ta pitanja , saglasno Ustavu , mogu uređivati samo zakonom.
Povodom odredaba člana 6. Uredbe koj ima su utvrđena prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko-invalidske zaštite, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 2. stav 3. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica propisano da status borca NOR-a u smislu ovog zakona i u pogledu prava utvrđenih ovim zakonom, imaju i pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta. Prava po ovom zakonu su: 1) mesečno novčano primanje; 2) dodatak za negu, 3) naknada troškova smeštaja u ustanove socijalne zaštite; 4) porodični dodatak; 5) dodatak na decu; 6) izuzetno mesečno novčano primanje; 7) dodatak na ime razlike između ostvarenog primanja i garantovanog iznosa za nosioce, "Partizanske spomenice 1941." i "Ravnogorske spomenice 1941"; 8) profesionalna rehabilitacija i novčana naknada za vreme profesionalne rehabilitacije; 9) naknada troškova putovanja; 10) naknada pogrebnih troškova; 11) pomoć u slučaju smrti (član 5.).
Predmetnom Uredbom su u oblasti boračko-invalidske zaštite za pripadnike Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta propisana prava u većem obimu nego što su ona utvrđena članom 5. Zakona, jer su uneta i prava koja su predviđena Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, koja pripadnicima Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta nisu tim zakonom predviđena. Budući da je tim zakonom uređen krug lica kojima su utvrđena osnovna prava po osnovu boračko-invalidske zaštite u koje ne ulaze pripadnici Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta, proizlazi da je Vlada Uredbom kao nižim aktom od zakona, proširila krug prava pripadnicima Jugoslovenske vojske i Ravnogorskog pokreta koja zakonom nisu propisana. Iz navedenih razloga, po oceni Suda, odredbe člana 6. stav 1. tač. 1) do 10), tač. 14) do 16), tač. 19) , 25) i 26) Uredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom. Kako se prava iz člana 6. Uredbe ostvaruju na način i po postupku propisanim čl. 7. i 8. Uredbe , to po oceni Suda , i navedene odredbe koje su međusobno povezane u delu u kome se prava ostvaruju po Zakonu o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca nisu u saglasnosti sa Zakonom. Ustavni sud ukazuje da je Uredba o pravima na dopunsku zaštitu vojnih invalida, korisnika porodične invalidnine i civilnih invalida rata ("Službeni glasnik RS", br. 39/92, 45/93, 75/93 i 52/96) , na osnovu koje se saglasno članu 7. stav 2. osporene Uredbe ostvaruju prava na dopunsku ličnu invalidninu i dopunsku porodičnu invalidninu iz člana 6. tač. 25) i 26), u toku postupka pred Ustavnim sudom prestala je da važi, na osnovu člana 1. stav 1. tačka 2. Uredbe o prestanku važenja određenih uredbi u oblasti boračko invalidske zaštite ("Službeni glasnik RS", broj 35/06).
Odredbama člana 3. st. 2. i 3. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ustanovljena je "Ravnogorska spomenica 1941" na koju imaju pravo lica koja su od 17. aprila 1941. godine do 31. decembra 1941. godine stupala u odrede Ravnogorskog pokreta, odnosno Jugoslovenske vojske u otadžbini, njeni nosioci se u pogledu prava utvrđenih ovim zakonom izjednačavaju sa nosiocima "Partizanske spomenice 1941", a način dobijanja i izgled "Ravnogorske spomenice 1941 ." uređuje Vlada Republike Srbije. Saglasno navedenoj zakonskoj odredbi Vlada je Uredbom uredila izgled Spomenice (član 10.), način dobijanja Spomenice (član 12.) i način dodeljivanja Spomenica (čl. 14. i 15.), kao i stupanje na snagu Uredbe u skladu sa Ustavom (član 16.). Iz navedenih razloga Ustavni sud je utvrdio da su navedene odredbe Uredbe u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, te je saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, inicijativu u tom delu odbacio , odlučujući kao u tački 2 . izreke.
Međutim, imajući u vidu sadržinu člana 9. Uredbe koja propisuje uslove pod kojima učesnici NOR-a imaju pravo na dobijanje "Ravnogorske spomenice 1941." Ustavni sud je utvrdio da ta odredba Uredbe nije u saglasnosti sa zakonom, s obzirom na to da se nosioci Spomenice u pogledu uslova i prava za njeno dobijanje izjednačavaju sa nosiocima "Partizanske spomenice 1941." , što spada u isključivu nadležnost zakonodavnog organa.
Odredbama člana 11. i člana 13. Uredbe bliže je uređen način ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta. Budući da su pripadnicima Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta prava po osnovu boračko-invalidske zaštite priznata na osnovu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica od 2004. godine, to način utvrđivanja određenih činjenica za ostvarivanje zakonom propisanih prava sa rokom (31. jul 2007. godine) za podnošenje zahteva koji su propisani odredbama čl . 11. i 13. Uredbe nisu nesaglasni zakonu. Iz navedenih razloga Ustavni sud inicijativu u tom delu odbacio, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu odlučujući kao u tački 2. izreke.
Pitanja koja se postavljaju u predlozima i inicijativama, a koja se tiču utemeljenja osporene Uredbe na istorijskim istinama i činjenicama i vrednosnog suda o ulozi Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u narodnooslobodilačkoj borbi, Ustavni sud je ocenio da izlaze iz okvira nadležnosti Ustavnog suda utvrđenog članom 167. Ustava.
Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene Uredbe, jer je doneo konačnu odluku u ovoj pravnoj stvari, rešavajući kao u tački 3. izreke.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 1. u delu koji glasi:..."način utvrđivanja statusa borca narodnooslobodilačkog rata (u daljem tekstu: NOR) i ..." čl. 2. do 5, člana 6. stav 1. tač. 1) do 10), tač. 14) do 16), tač. 19), 25) i 26) i čl. 7. do 9. Uredbe o načinu ostvarivanja prava pripadnika Jugoslovenske vojske u otadžbini i Ravnogorskog pokreta u oblasti boračko invalidske zaštite navedene u izreci , prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša B. Slijepčević