Ustavni sud, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. jula 2014. godine, doneo je

REŠENjE

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 1. do 3. Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 88/11).

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 24. stav 1. Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01-USRS, 101/05-dr. zakon, 27/11-US i 88/11).

3. Odbacuje se zahtev za „zabranu primene“ odredaba čl. 1. do 3. Zakona iz tačke 1.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 88/11), kojima su, nakon Odluke Ustavnog suda IU-95/2006 od 17. marta 2011. godine, dopunjene odredbe člana 18. stav 1, člana 21. stav 3, člana 22. stav 2. i člana 24. stav 1. Zakona iz tačke 2. izreke. Povodom ovih inicijativa, Ustavni sud je formirao predmete IUz-729/2011 i IUz-46/2014. Na osnovu odredbe člana 43. stav 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je spojio predmet IUz-46/2014 sa predmetom IUz-729/2011, kao prvoformiranim, radi vođenja jedinstvenog postupka u ovoj pravnoj stvari.

U inicijativama se ističe: da je Odlukom Ustavnog suda IU-95/2006 od 17. marta 2011. godine („Službeni glasnik RS“, broj 27/11) utvrđeno da odredbe čl. 18, 21. i 22. Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98 i 1/01), u delu kojim je bilo određeno da saglasnošću vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, skupština zgrade može doneti odluke o: sanaciji ravnog krova izgradnjom, odnosno adaptacijom stana (član 18.); pretvaranju zajedničkih prostorija u stan ili poslovni prostor (član 21.) i pripajanju zajedničke prostorije stanu, odnosno poslovnoj prostoriji (član 22.), nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije i potvrđenim međunarodnim ugovorom; da je u postupku usaglašavanja osporenog Zakona sa Ustavom Narodna skupština 22. novembra 2011. godine donela Zakon o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 88/11) kojim su dopunjene odredbe čl. 18, 21. i 22. Zakona tako što je sada propisano većinsko odlučivanje članova skupštine zgrade o izvođenju građevinskih radova na zajedničkim delovima zgrade određenim ovim zakonskim odredbama; da propisivanjem većinske saglasnosti vlasnika stanova, zakonodavac „nije primenio stavove Ustavnog suda“ iz Odluke IU-95/2006, „već je donoseći ovakve odredbe još jednom povredio Ustav“; da „potvrdu navoda o neustavnosti Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada“ predstavlja deo iz navedene odluke Suda u kome se, pored ostalog, ističe „da se odluke o pitanjima koja se odnose na promenu namene zajedničke nedeljive svojine mogu donositi pod uslovom da svi etažni vlasnici imaju pravo jednakog odlučivanja o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade“; da stoga, iz istih razloga iznetih u obrazloženju Odluke IU-95/2006, ni odredbe navedenog zakona nisu u saglasnosti sa odredbama člana 58. Ustava i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koje dozvoljavaju oduzimanje ili ograničavanje prava svojine samo u javnom interesu, dok se osporenim zakonskim odredbama „lišavanje prava svojine vrši u interesu dela vlasnika zgrade koji o tome odlučuju protiv volje ostalih vlasnika, a u cilju zadovoljenja potreba trećeg lica, a ne u opštem interesu svih vlasnika zgrade“; da osporeni Zakon „ne poštuje“ Zakon o osnovama svojinskopravnih odnosa „gde se u članu 15. stav 4. ovog zakona traži saglasnost svih suvlasnika za preduzimanje poslova koji prelaze okvir redovnog upravljanja (otuđenje cele stvari, promena namene stvari itd.)“ i da stoga „odlučivanje u vezi zajedničke svojine mora biti rezultat saglasnosti svih vlasnika zgrade“; da se sanacija ravnog krova nadziđivanjem novog sprata ne može smatrati „opštim interesom“, jer se ista svrha, u smislu održavanja zgrade, može postići popravkom ili zamenom krova. Predloženo je da Ustavni sud donese „privremenu meru zabrane primene“ osporenih odredaba Zakona. Jednom od inicijativa osporena je i saglasnost odredbe člana 24. stav 1. integralnog teksta Zakona sa odredbama člana 3, čl. 18. do 21, člana 58. st. 1. i 3. i člana 194. stav 5. Ustava, čl. 1, 14. i 17. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i odredbama člana 1. Protokola 1 i člana 1. Protokola 12 uz navedenu konvenciju, uz navode: da se troškovi održavanja stambene zgrade ne mogu odrediti srazmerno učešću površine stanova njihovih vlasnika u površini svih stanova u zgradi, jer veličina stanova „nema nikakvog uticaja na obavezu održavanja, već te obaveze moraju podjednako pasti na ukupan broj svih vlasnika stanova, nezavisno od veličine njihovih stanova, jer je vlasništvo na zajedničkim delovima zgrade nedeljivo“; da osporena zakonska odredba dovodi do diskriminacije vlasnika stanova veće površine koji su u prizemlju zgrade u slučajevima popravke lifta i krova, s obzirom na to da ova lica tada „plaćaju mnogo veću cenu, iako uopšte ne koriste lift i ne trpe nikakvu štetu od neispravnog krova“, kao i u slučaju popravke fasade zgrade koja se ne nalazi na onoj strani zgrade gde su stanovi veće površine; da veličina stanova može uticati jedino na troškove održavanja samih stanova, ali da „ta činjenica nije od uticaja na održavanje zajedničkih delova zgrade, jer je vlasništvo na njima nedeljivo“.

Ustavni sud je dopisom od 13. septembra 2013. godine dostavio inicijative Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skuština u ostavljenom roku, a ni naknadno, nije dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), nastavio postupak.

Polazeći od navoda iznetih u inicijativama, Ustavni sud je utvrdio da su predmet osporavanja odredbe čl. 1. do 3. Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada i odredba člana 24. stav 1. integralnog teksta ovog zakona.

S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da je Zakon o održavanju stambenih zgrada objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 44/95, a stupio je na snagu 4. novembra 1995. godine. Zakon je poslednji put menjan 2011. godine donošenjem osporenog Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada, kojim su dopunjene odredbe člana 18. stav 1, čl. 21. i 22. Zakona.

Odredbama člana 18. stav 1, člana 21. stav 3. i člana 22. stav 2. Zakona („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01-USRS i 101/05-dr. zakon) je, pre osporenih dopuna ovih zakonskih odredaba, bilo propisano: da skupština zgrade, saglasnošću vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade, može doneti odluku o izvođenju radova na sanaciji ravnog krova odnosno krovne konstrukcije kojom se, saglasno propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata, može izgraditi, odnosno adaptirati novi stan (član 18. stav 1.); da istom većinom skupština zgrade može doneti i odluku da se zajedničke prostorije pretvore u stan ili poslovni prostor (član 21. stav 3.), odnosno odluku da se zajednička prostorija pripoji susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji (član 22. stav 2.). Odredbe člana 18. stav 1. u delu koji glasi: „saglasnošću vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade kojima pripada više od polovine ukupne površine stanova i drugih posebnih delova zgrade“ i navedene odredbe člana 21. stav 3. i člana 22. stav 2. Zakona, prestale su da važe 20. aprila 2011. godine kada je u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 27/11, objavljena Odluka Ustavnog suda IU-95/2006 od 17. marta 2011. godine kojom je Sud u tački 1. izreke utvrdio da ove zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Nakon Odluke Ustavnog suda, odnosno 2. decembra 2011. godine, stupio je na snagu Zakon o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 88/11). Osporenim članovima Zakona je dopunjena odredba člana 18. stav 1. Zakona tako da glasi: „Skupština zgrade većinom od ukupnog broja članova može doneti odluku o izvođenju radova na sanaciji ravnog krova odnosno krovne konstrukcije kojom se, saglasno propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata, može izgraditi, odnosno adaptirati novi stan.“( član 1. Zakona). Član 21. Zakona dopunjen je novim stavom 3. kojim je propisano da se odluka o pretvaranju zajedničkih prostorija u stan ili poslovni prostor donosi većinom od ukupnog broja članova skuštine zgrade (član 2. Zakona), dok je član 22. Zakona dopunjen novim stavom 2. kojim je predviđeno da se većinom od ukupnog broja članova skupštine zgrade donosi i odluka o pripajanju zajedničke prostorije susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji (član 3. Zakona).

Preostalim odredbama čl.18, 21. i 22. integralnog teksta Zakona („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01-USRS, 101/05-dr. zakon, 27/11-US i 88/11) propisano je: da skupština zgrade može odlučiti da radove na sanaciji ravnog krova, odnosno krovne konstrukcije izgradnjom ili adaptiranjem novog stana, kao i radove na pretvaranju zajedničke prostorije u stan ili poslovni prostor, izvodi neko od vlasnika stanova, odnosno drugih posebnih delova u zgradi, odnosno neko od članova njihovog porodičnog domaćinstva ili treće lice ako utvrdi da vlasnici stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade, ili članovi njihovih porodičnih domaćinstava nisu za to zainteresovani (član 18. stav 2. i član 21. stav 2.); da investitor navedenih radova i stambena zgrada svoje međusobne odnose uređuju ugovorom, koji se zaključuje u pismenoj formi i overava u sudu, da ugovor sadrži naročito: uslove pod kojima se daje na korišćenje zajednički deo zgrade, podatke o zgradi, podatke o radovima, prava i obaveze investitora i zgrade, rokove za završetak izvođenja radova, rokove za priključenje na instalacije u zgradi, posebne obaveze za pojedine vlasnike, odnosno korisnike stanova i drugih posebnih delova zgrade, pravne posledice u slučaju neizvršenja obaveza i da ovaj ugovor služi kao dokaz o pravu izvođenja radova u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (član 18. st. 3. do 5.); da skupština zgrade može doneti odluku da se zajedničke prostorije pretvore u stan ili poslovni prostor, ako su za to ispunjeni uslovi po propisima o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata (član 21. stav 1.) i da skupština zgrade može doneti odluku o pripajanju zajedničke prostorije susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji, ako ta zajednička prostorija ne ispunjava propisane uslove za pretvaranje u poseban stan (član 22. stav 1.). Saglasno odredbama člana 21. stav 4. i člana 22. stav 3. Zakona, na zaključivanje ugovora o uređivanju međusobnih odnosa zgrade i investitora pretvaranja zajedničke prostorije u stan ili poslovni prostor, odnosno njenog pripajanja susednom stanu, odnosno poslovnoj prostoriji, shodno se primenjuju odredbe člana 18. st. 3. do 5. ovog zakona.

Kada je u pitanju osporena odredba člana 24. stav 1. integralnog teksta Zakona, Ustavni sud konstatuje da je ovom odredbom propisano da troškove održavanja stambene zgrade snose vlasnici stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade srazmerno učešću površine svojih stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade u površini svih stanova i drugih posebnih delova u zgradi, prema stvarno učinjenim troškovima.

Ustavni sud smatra da su za razmatranje ustavnosti osporenih zakonskih odredaba od značaja i sledeće odredbe Zakona o održavanju stambenih zgrada kojima je propisano: da se ovim zakonom utvrđuju prava i obaveze vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade u pogledu održavanja i korišćenja stambene zgrade i stanova i drugih posebnih delova u zgradi, određuju radovi na održavanju kojima se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline i uređuje način upravljanja stambenom zgradom (član 1.); da se stambena zgrada održava na način kojim se obezbeđuje upotrebljivost i ispravnost zajedničkih uređaja i opreme, zajedničkih delova zgrade, upotrebljivost zgrade kao celine i bezbednost njenog korišćenja i da se održavanjem stambene zgrade smatra i izvođenje radova u stanu ili drugom posebnom delu zgrade ako su od uticaja na održavanje, bezbedno korišćenje zgrade i bezbednost zgrade kao celine (član 3.); da su radovi na održavanju stambene zgrade, prema prirodi, obimu i dinamici izvođenja, radovi na investicionom i na tekućem održavanju (član 5. stav 1. tač. 1) i 2)); da radovi na održavanju stambene zgrade čijim izvođenjem se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline jesu: popravka ili zamena krovne konstrukcije, krovnog pokrivača i drugih elemenata krova (dimnjaci, ventilacioni kanali, krovni otvori); popravka ili zamena lifta sa pripadajućim delovima (kućica, liftovsko okno sa instalacijama i uređajima) kao i ispitivanje ispravnosti sa izdavanjem upotrebne dozvole prema važećim propisima o liftovima; popravka ili zamena protivpožarnog stepeništa i instalacija i uređaja za zaštitu od požara; popravka ili zamena gromobrana i popravka ili zamena oštećenih i dotrajalih fasada, stepeništa i drugih zajedničkih delova zgrade, koje predstavljaju opasnost po život i zdravlje ljudi (član 6.); da sredstva za održavanje stambene zgrade obezbeđuju vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade, na način i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom (član 9. stav 2.); da upravljanje stambenom zgradom, u smislu ovog zakona, jeste staranje o održavanju stambene zgrade kao celine i zajedničkih delova u zgradi, odlučivanje o obezbeđivanju i korišćenju finansijskih sredstava za održavanje, o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade i o drugim pitanjim od značaja za održavanje stambene zgrade (član 10.); da se u stambenoj zgradi obrazuje skupština zgrade koju čine svi vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade (član 12. stav 1.); da je investitor iz člana 18. stav 2. Zakona dužan da: o svom trošku otklanja kvarove i oštećenja koja nastanu na postojećem delu zgrade usled izvođenja radova; u slučaju neophodne potrebe privremenog iseljenja iz stana, vlasniku, odnosno korisniku stana, odnosno drugog posebnog dela zgrade, dok traju radovi obezbedi na privremeno korišćenje drugi stan koji mu ne pogoršava uslove stanovanja, snosi troškove njegovog preseljenja u stan koji se daje na privremeno korišćenje i troškove ponovnog preseljenja u njegov stan, kao i snosi troškove koji su uvećani zbog privremenog smeštaja; na pogodan način obaveštava vlasnike, odnosno korisnike stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade, o pripremi i početku izvođenja radova, najkasnije 30 dana pre započinjanja radova (član 19.).

U rešavanju spornog ustavnopravnog pitanja o tome da li je propisivanjem većinskog načina odlučivanja članova skupštine zgrade, na način kako je to učinjeno osporenim odredbama čl. 1. do 3. Zakona, došlo do povrede imovinskih prava vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrade (etažni vlasnici) na zajedničkim delovima zgrade, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 20. Ustava kojim su određene granice zakonodavnih ovlašćenja pri uređivanju Ustavom zajemčenih ljudskih prava i sloboda, tako što je utvrđeno: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (stav 1.) i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (stav 3.). Odredbama člana 58. Ustava jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i utvrđuje da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.), kao i da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.).

Odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, broj 12/10) propisano je da: svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.), da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.).

Kako odredbe člana 58. Ustava sadržinski odgovaraju odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud nije posebno razmatrao saglasnost osporenih zakonskih odredaba sa navedenim članom Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.

Ustavni sud konstatuje da iz sadržine podnetih inicijativa proizlazi da inicijatori razloge osporavanja propisanog većinskog načina odlučivanja etažnih vlasnika o izvođenju radova na zajedničkim delovima zgrade zasnivaju na shvatanju da i u odnosu na novo zakonsko rešenje važe ocene i stavovi Ustavnog suda izneti u Odluci IU-95/2006, o „pravu jednakog odlučivanja etažnih vlasnika o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade“, a koji, prema mišljenju inicijatora, podrazumevaju da se odluka može doneti samo „jednoglasnim odlučivanjem“ svih etažnih vlasnika. Međutim, Ustavni sud ukazuje da je ovakvo shvatanje inicijatora neosnovano, pošto se prilikom razmatranja ustavnosti osporenih odredaba čl. 1. do 3. Zakona mora imati u vidu celina stavova Suda iznetih u navedenoj Odluci. Naime, Ustavni sud je istakao sledeće: „da je odredbom člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnim svojinskopravnim odnosima („Službeni list SRJ“, broj 29/96) propisano da na zajedničkim delovima zgrade i uređajima u zgradi vlasnici posebnih delova zgrade imaju pravo zajedničke nedeljive svojine; da, s obzirom na to da se radi o nedeljivoj svojini zajedničara,njihova svojinska ovlašćenja na zajedničkim delovima zgrade ne mogu biti uslovljena veličinom površine stanova i drugih posebnih delova zgrade čiji su vlasnici, te da to znači da vlasnik posebnog dela zgrade veće površine ne može imati i veća svojinska ovlašćenja na zajedničkim delovima zgrade, od vlasnika posebnog dela zgrade manje površine; da se, po oceni Suda, odluke o pitanjima koja se odnose na promenu namene zajedničke nedeljive svojine mogu donositi pod uslovom da svi etažni vlasnici imaju pravo jednakog odlučivanja o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade.“ Dakle, stav Ustavnog suda je da „pravo jednakog odlučivanja etažnih vlasnika o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade“ znači da glas svakog pojedinog etažnog vlasnika ima jednaku vrednost nezavisno od površine stana koji ovo lice poseduje ili nekog drugog kriterijuma, a ne da se navedena odluka može doneti isključivo jednoglasno, odnosno saglasnošću svih etažnih vlasnika, kako to inicijatori smatraju. Stoga je mišljenje inicijatora o povredi „prava jednakog odlučivanja etažnih vlasnika“ propisanim većinskim načinom odlučivanja ovih lica o izvođenju radova na zajedničkim delovima zgrade utvrđenim odredbama čl. 18, 21. i 22. Zakona, posledica njihovog pogrešnog tumačenja stava Suda iz Odluke IU-95/2006.

Sa druge strane, polazeći od citiranih ustavnih odredaba, Ustavni sud konstatuje da Ustav garantuje mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, ali da ovo pravo nije apsolutno, budući da Ustav u članu 58. st. 2. i 3. predviđa mogućnost dozvoljenog ograničenja prava svojine i načina korišćenja imovine, odnosno dozvoljenog mešanja u pravo na imovinu. Imajući u vidu odredbe člana 20. Ustava, Ustavni sud nalazi da do Ustavom dopuštenog ograničenja prava na mirno uživanje imovine, odnosno ograničenja koje ne predstavlja povredu prava iz člana 58. Ustava, može doći pod sledećim, kumulativno ispunjenim uslovima: 1) da je takvo ograničenje izričito propisano zakonom; 2) da ograničenje služi svrsi koju Ustav dopušta; 3) da postoji pravična ravnoteža između zahteva od javnog interesa i zahteva za zaštitu prava na imovinu pojedinca, imajući u vidu suštinu prava koje se ograničava, važnost svrhe ograničenja, prirodu i obim ograničenja, odnos ograničenja sa svrhom ograničenja, kao i to da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.

Ispitujući da li je ispunjen prvi od tri kumulativno postavljena uslova za Ustavom dopušteno mešanje u pravo na mirno uživanje imovine u konkretnoj pravnoj stvari, Ustavni sud je, imajući u vidu stavove iz Odluke IU-95/2006 o imovinskim pravima etažnih vlasnika na zajedničkim delovima zgrade, kao i o osobenosti ovih prava, zaključio da prava etažnih vlasnika na zajedničkim delovima zgrade određenim odredbama čl. 18, 21. i 22. Zakona, nesumnjivo predstavljaju „imovinu“ etažnih vlasnika, u značenju odredaba člana 58. Ustava, iz čega proizlazi da uživaju i zaštitu zajemčenog prava na imovinu. Polazeći od odredaba čl. 18, 21. i 22. integralnog teksta Zakona, Ustavni sud je takođe utvrdio da odlukom o sanaciji ravnog krova ili krovne konstrukcije, izgradnjom, odnosno adaptacijom novog stana i odlukom o pretvaranju zajedničkih prostorija u stan ili poslovni prostor ili pripajanju zajedničke prostorije stanu, odnosno poslovnoj prostoriji, etažnim vlasnicima koji se nisu saglasili sa izvođenjem navedenih radova može, protiv njihove volje, da bude oduzeto pravo zajedničke svojine na ovim delovima zgrade. Ovo iz razloga što na nadzidanom ili adaptiranom novom stanu, adaptiranim ili pripojenim zajedničkim prostorijama, pravo svojine stiče investitor koji je izveo navedene građevinske radove, a etažnim vlasnicima prestaje pravo zajedničke svojine na tim delovima zgrade. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da propisivanje mogućnosti da većina etažnih vlasnika odlučuje o otuđenju prava zajedničke svojine na zajedničkim delovima zgrade, kako je to učinjeno osporenim zakonskim odredbama, predstavlja mešanje u mirno uživanje imovine onih etažnih vlasnika koji nisu učestvovali u postupku odlučivanja ili su se protivili odluci.

Međutim, mešanje u mirno uživanje imovine može da bude ustavnopravno dopušteno, u smislu odredbe člana 58. stav 2. Ustava, ukoliko je u „javnom interesu“, odnosno ukoliko služi ostvarivanju određenih ciljeva u interesu zajednice u celini. S tim u vezi, činjenica da je odredbama čl. 18, 21. i 22. Zakona omogućeno oduzimanje prava zajedničke svojine dela etažnih vlasnika u korist pojedinca (investitor), a ne zajednice u celini, ne mora, prema shvatanju Ustavnog suda, značiti da navedeno mešanje u mirno uživanje zajedničke svojine nije izvršeno u javnom interesu. Naprotiv, saglasno stavu Evropskog suda za ljudska prava, i ovakav prenos vlasništva sa etažnih vlasnika na investitora može, u zavisnosti od okolnosti konkretne ustavnopravne stvari, predstavljati legitimno sredstvo za ostvarivanje javnog interesa. U tom smislu, prema stavu Evropskog suda za ljudska prava, mešanje u mirno uživanje svojine koje je izvršeno radi sprovođenja ekonomske, socijalne ili druge politike može biti u „javnom interesu“, čak i ako zajednica nema neposredne koristi od ovog mešanja (videti presudu u predmetu James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, aplikacija broj 8793/79 od 21. februara 1986. godine, st. 40. i 45.).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da je donošenju Zakona o održavanju stambenih zgrada prethodila privatizacija društvenog stambenog fonda u Republici Srbiji, otkupom stanova u društvenoj svojini od strane dotadašnjih nosilaca stanarskog prava, koja je stvorila potrebu da se u uslovima potpune promene svojinskih odnosa u stambenim zgradama, pitanje njihovog održavanja i upravljanja uredi na nov način. Imajući u vidu da su se propisi kojima je u vreme navedene privatizacije bilo uređeno održavanje stambenih zgrada, pokazali u primeni kao nedovoljno efikasni, da nije postojala tradicija etažnog vlasništva, ni svest vlasnika stanova o isključivo njihovoj obavezi i odgovornosti održavanja zajedničkih delova zgrade, da svojinski status ovih delova zgrade nije bio normativno uređen, da je nivo investiranja etažnih vlasnika u održavanje bio nizak i nedovoljan, došlo je do propadanja vrednosti stambenog fonda, sve veće opasnosti po zdravlje i život ljudi i smanjenja kvaliteta stanovanja. U nameri da obezbedi što bolju zaštitu i očuvanje vrednosti stambenog fonda, kao značajnog segmenta stambene politike, i istovremeno zaštitu pojedinačnih interesa vlasnika stanova, zakonodavac je doneo Zakon o održavanju stambenih zgrada. Iz odredaba Zakona proizlazi da je njegov glavni cilj da se održavanje stambenih zgrada i stanova vrši na način kojim se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline (član 1.). Od posebnog značaja za ostvarivanje navedenog cilja su radovi na održavanju zajedničkih delova zgrade utvrđeni članom 6. Zakona koji, s obzirom na svoju prirodu, obim i dinamiku izvođenja, a u smislu Uredbe o održavanju stambenih zgrada i stanova („Službeni glasnik RS“, broj 43/93), spadaju u kategoriju investicionih radova koji, po pravilu, zahtevaju i veća materijalna ulaganja etažnih vlasnika kada nastane potreba njihovog izvođenja. Na značaj navedenih radova za očuvanje sigurnosti korisnika zgrade i okoline upućuju i odredbe člana 29. st. 1. i 2. Zakona kojima je zakonodavac obezbedio njihovo izvođenje ukoliko su etažni vlasnici to propustili da učine, tako što je propisao da će u toj situaciji, a po nalogu lica koje vrši nadzor nad primenom odredaba ovog zakona, nadležni organ opštine obezbediti izvođenje radova na održavanju stambene zgrade iz člana 6. ovog zakona, preko javnog preduzeća za stambene usluge, odnosno drugog preduzeća ili preduzetnika, a na teret stambene zgrade koja, u ovom slučaju, troškove za izvedene radove na održavanju stambene zgrade naknađuje opštini, u rokovima i na način koji odredi opština. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da uređivanje pitanja održavanja stambenih zgrada i stanova radi očuvanja i zaštite bezbednosti života i zdravlja ljudi, jeste legitiman cilj od javnog interesa kojim se može opravdati mešanje zakonodavca u mirno uživanje zajedničke svojine dela etažnih vlasnika.

Kako bi obezbedio ostvarivanje navedenog legitimnog cilja zakonodavac je predvideo određene mere, tj. mogućnost da, saglasnošću većine etažnih vlasnika, investitor stekne pravo svojine na zajedničkim delovima zgrade, konkretno na nadzidanom ili adaptiranom novom stanu, u smislu odredbe člana 18. stav 1. Zakona, uz obavezu da, za uzvrat, izvrši radove na sanaciji ravnog krova, odnosno krovne konstrukcije (izgradi kosi krov ili rekonstruiše postojeći kosi krov). Za razliku od člana 18. Zakona, čl. 21. i 22. Zakona ne sadrže cilj donošenja odluke o pretvaranju zajedničkih prostorija u stan, odnosno njihovom pripajanju susednom stanu. Međutim, polazeći od pitanja koja se uređuju Zakonom, Ustavni sud smatra da i odluke koje se donose na osnovu odredaba čl. 21. i 22. Zakona imaju za cilj da investitor, koji stiče pravo svojine na adaptiranim, odnosno pripojenim zajedničkim prostorijima, za uzvrat, izvrši određene radove na održavanju stambene zgrade prema konkretnim prilikama i potrebama etažnih vlasnika, o kojima sa skupštinom zgrade sačinjava ugovor o međusobnim pravima i obavezama.

Ustavni sud je dalje razmatrao pitanje da li su propisane mere proporcionalne cilju koji se želi postići, odnosno da li se ovim merama narušava pravična ravnoteža između zaštite prava na imovinu navedenih etažnih vlasnika i javnog interesa utvrđenog Zakonom. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da kako iz prava zajedničke svojine etažnih vlasnika na zajedničkim delovima stambene zgrade proizlazi i njihova obaveza da održavaju stambenu zgradu, i to bez obzira da li za pojedine vidove održavanja imaju lični interes ili ne (na primer za popravku lifta ili sanaciju krova), može se zaključiti da, u uslovima njihove materijalne, organizacione ili druge nemogućnosti da obezbede održavanje stambene zgrade, ova lica treba da snose određeni teret radi ostvarivanja navedene obaveze i legitimnog cilja utvrđenog Zakonom. Međutim, navedeni teret, u vidu propisane mogućnosti oduzimanja prava svojine na zajedničkim delovima zgrade i onim etažnim vlasnicima koji sa tim nisu saglasni, ne predstavlja, prema shvatanju Suda, prekomerni teret za ova lica. Ovo iz razloga što je cilj propisanih mera (nadziđivanje ravnog krova, adaptacija krovnog prostora, odnosno adaptacija ili pripajanje zajedničkih prostorija) prevashodno zaštita stambenih zgrada od propadanja, odnosno njihovo održavanje, a ne pogodovanje pojedinačnim interesima investitora, kako to inicijatori pogrešno smatraju. Iako propisane mere predstavljaju mešanje u mirno uživanje svojine etažnih vlasnika na zajedničkim delovima zgrade, ove mere su u interesu svih etažnih vlasnika, pa i onih koji se protive njihovom sprovođenju, jer sprečavaju ili otklanjaju opasnost po njihov život i zdravlje, ali istovremeno obezbeđuju i sigurnost okoline.

Ustavni sud ukazuje da sprovođenje navedenih mera predstavlja samo mogućnost za etažne vlasnike koja se realizuje isključivo na način i pod uslovima određenim Zakonom čime se obezbeđuje pravna sigurnost etažnih vlasnika. S tim u vezi, Zakonom je kao jedan od uslova za sprovođenje propisanih mera predviđen većinski način odlučivanja svih etažnih vlasnika. Osporeni način odlučivanja je, prema shvatanju Suda, upravo u funkciji ostvarivanja legitimnog cilja u ovoj pravnoj stvari, s obzirom na to bi način donošenja odluka „saglasnošću svih vlasnika zgrade“, na čiju povredu inicijatori ukazuju, mogao dovesti u pitanje zaštitu stambenih zgrada i bezbednost života i zdravlja ljudi imajući u vidu stepen saglasnosti etažnih vlasnika koji treba ostvariti kod ovakvog načina odlučivanja. Takođe, iz načina na koji je osporenim odredbama čl. 1. do 3. Zakona određen većinski način odlučivanja etažnih vlasnika proizlazi da glasovi ovih lica „jednako vrede“, s obzirom na to da vrednost glasa svakog pojedinog etažnog vlasnika, tj. njegov uticaj na donošenje odluka o sprovođenju mera iz čl. 18, 21. i 22. Zakona, nisu opredeljeni površinom stana koji to lice poseduje ili nekim drugim kriterijumom. Konačno, Ustavni sud ukazuje da je jedan od osnovnih principa svakog demokratskog društva da volja većine koja teži legitimnom cilju, obavezuje manjinu.

U prilogu stanovišta da osporeno mešanje u pravo na imovinu dela etažnih vlasnika zadovoljava zahtev pravne sigurnosti su i odredbe čl. 19. i 20. Zakona. Naime, iako se međusobna prava i obaveze investitora i skupštine zgrade, kada je u pitanju nadziđivanje ravnog krova, odnosno adaptacija krovnog prostora, uređuju ugovorom, zakonodavac je članom 19. Zakona predvideo i dodatne obaveze za investitora koje su u funkciji zaštite interesa vlasnika stanova u zgradi u kojoj se ovi radovi izvode, a etažni vlasnici, saglasno članu 20. Zakona, imaju i mogućnost da u postupku pred nadležnim sudom pobijaju odluke skupštine zgrade o izvođenju radova koje se donose na osnovu odredaba čl. 18, 21. i 22. Zakona, ukoliko smatraju da im je ovim odlukama povređeno neko pravo ili pravni interes zasnovan na zakonu. Nadalje, za propisano mešanje u pravo na imovinu etažnih vlasnika koji se nisu saglasili sa otuđenjem prava zajedničke svojine, zakonodavac je predvideo postojanje naknade i to u vidu obaveze investitora da izvrši radove na sanaciji ravnog krova ili krovne konstrukcije (član 18. stav 1.) ili druge radove na održavanju zgrade (čl. 21. i 22.), čime je ispunjen jedan od Ustavom utvrđenih uslova za poštovanje pravične ravnoteže između suprotstavljenih interesa u ovoj pravnoj stvari. Propisana naknada, prema oceni Suda, ispunjava i zahtev adekvatnosti imajući u vidu prirodu, obim, pa i vrednost radova na održavanju stambene zgrade utvrđenih odredbom člana 18. stav 1. Zakona (sanacija ravnog krova, odnosno krovne konstrukcije) koje je investitor u obavezi da izvrši na ime sticanje prava svojine na nadzidanom ili adaptiranom stanu, kao i da u slučaju sticanja prava svojine na adaptiranim ili pripojenim zajedničkim prostorijama, prirodu, obim i vrednost radova određuju ugovorom skupština zgrade i investitor s obzirom na aktuelne potrebe vlasnika stanova na održavanju zgrade. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporenim zakonskim odredbama nije narušen princip pravične ravnoteže između zaštite prava na imovinu etažnih vlasnika koji se nisu saglasili sa otuđenjem prava svojine na zajedničkim delovima zgrade i zahteva javnog interesa utvrđenog Zakonom, te da je stoga mešanje u mirno uživanje zajedničke svojine navedenih etažnih vlasnika propisano u skladu sa osnovnim načelima iz člana 20. Ustava i odredbom člana 58. stav 2. Ustava.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 1. do 3. Zakona o dopunama Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 88/11), pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, rešio da inicijative odbaci.

U vezi sa navodima jednog od inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 24. stav 1. Zakona sa Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud ukazuje da se ovi navodi ne mogu smatrati valjanim razlozima za osporavanje navedene zakonske odredbe, već predstavljaju mišljenje inicijatora o propisanom načinu učešća vlasnika stanova u troškovima održavanja stambene zgrade, a koje se tiče opravdanosti i celishodnosti osporenog rešenja. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je osporenom zakonskom odredbom utvrđen opšti princip srazmernog učešća vlasnika stanova, u odnosu na površine njihovih stanova, u troškovima održavanja stambene zgrade i da je izbor ovakvog rešenja u domenu zakonodavne politike, a da Sud, saglasno odredbama člana 167. stav 1. Ustava, nije nadležan da odlučuje o pitanju njegove opravdanosti i celishodnosti. Saglasno iznetom, Ustavni sud je inicijativu odbacio, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, zbog nenadležnosti da po njoj postupa.

Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da donese privremenu meru “zabrane primene“ osporenih odredaba čl. 1. do 3. Zakona, kako je to zatražio jedan od inicijatora, već da, saglasno članu 168. stav 4. Ustava, može da obustavi izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenog Zakona do donošenja svoje konačne odluke. Saglasno iznetom, Ustavni sud je odbacio navedeni zahtev inicijatora, u smislu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 46. tačka 5), člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda, Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK SUDA

Vesna Ilić Prelić