Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahud in Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 6. decembra 2012. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba člana 185. st. 6. do 14, čl. 187, 188, 190. i 193. Zakona o planiranju i izgradnji iz tačke 1. .

Obrazloženje

I

Rešenjem Ustavnog suda IUz-295/2009 od 3. marta 2011. godine, povodom podnetih inicijativa građana, pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09), kojima je uređen institut „legalizacije objekata“ kao naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, odnosno delove objekta izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole. Navedenim rešenjem Sud je ocenio da se, sa aspekta odredaba čl. 3. i 21. Ustava, koje utvrđuju načela vladavine prava i pravne jednakosti, osnovano postavljaju pitanja - da li je osporenim odredbama Zakona koje propisuju način, uslove i rokove za legalizaciju bespravno izgrađenih objekata protivno načinu i uslovima izgradnje objekata utvrđenih istim zakonom, zakonodavac prekršio ustavni princip vladavine prava u delu koji se odnosi na obavezu povinovanja vlasti Ustavu, odnosno, da li je propisivanjem postupka izgradnje objekata koji se odnosi na potrebnu vrstu i sadržinu tehničke dokumentacije i građevinsku i upotrebnu dozvolu, na način kojim se odstupa od osnovnog koncepta ovog zakona, prekršen princip jednakosti građana pred Ustavom i zakonom. Osim toga, Sud je u navedenom rešenju ukazao da je povodom ocene ustavnosti instituta „legalizacije objekata“ koji je bio sadržan u prethodnom zakonu – Zakonu o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 47/03), postupak pred Ustavnim sudom okončan Odlukom IU-187/2003 od 3. februara 2005. godine („Službeni glasnik RS“, broj 28/05), kojom su, pored ostalog, odbijeni predlozi i nisu prihvaćene inicijative za ocenjivanje ustavnosti odredaba čl. 160, 161. i 163. navedenog zakona, pri čemu je Sud donetu odluku temeljio i na konstataciji da je zakonodavac, propisujući uslove i rokove za legalizaciju bespravno izgrađenih objekata u prelaznim i završnim odredbama tog zakona, okončao mogućnost zasnivanja prava vršenjem nezakonitih pravnih radnji i omogućio licima koja su izvršila bespravnu izgradnju – uvođenje takve izgradnje u pravne okvire.

Navedeno rešenje Ustavni sud je, na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11) , dostavio Narodnoj skupštini na odgovor 25. marta 2011. godine, ali odgovor nije dobijen.

Posle donošenja ovog rešenja, Sudu su podnete dve nove inicijative u kojima je osporena ustavnost odredbe člana 185. stav 2. Zakona, tvrdnjom da protivno odredbi člana 197. stav 1. Ustava sadrži povratno dejstvo, a da zbog nepreciznosti može biti izvor „manipulacija i zloupotreba“, kao i odredabe člana 195. st. 5. i 9. Zakona, tvrdnjom o povratnom dejstvu stava 5. člana 195. Zakona , a sve iz razloga što, po mišljenju inicijatora, zahtev za plaćanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije ima karakter zahteva za ponovljeno plaćanje po istom osnovu, s obzirom na to da vlasnike stambenih zgrada izgrađenih bez dozvole, već od izgradnje takvog objekta tereti plaćanje „doprinosa za izgradnju gradskog građevinskog zemljišta“, dok propisani postupak „dogovaranja“ o naknadi u postupku legalizacije, stavlja u povoljniji položaj organ, odnosno organizaciju koja uređuje građevinsko zemljište, pored ostalog i iz razloga što Zakon ne određuje za koji se period unazad utvrđuje naknada.

U toku postupka pred Ustavnim sudom donet je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), koji je stupio na snagu 5. aprila 2011. godine, čijim su odredbama izmenjene i dopunjene pojedine od osporenih odred aba čl. 185. do 200. Zakona u odnosu na koje je Rešenjem Ustavnog suda bio pokrenut postupak.

Predlozima dva ovlašćena predlagača koji su podneti Sudu nakon stupanja na snagu navedenih izmena i dopuna Zakona, i to predlogom Gradske uprave za urbanizam grada Čačka od 15. aprila 2011. godine i predlogom Zaštitnika građana od 19. jula 2012. godine, pokrenuti su postupci za ocenu ustavnosti pojedinih odredaba Zakona koje se odnose na legalizaciju, i to u sadržini koju imaju nakon izvršenih izmena i dopuna Zakona. Za vođenje postupka po navedenim predlozima formiran je predmet IUz-117/2011 u kojem su, dopisima Suda od 24. januara i 26. septembra 2012. godine, predlozi ovlašćenih predlagača dostavljeni Narodnoj skupštini na odgovor u smislu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu. Na osnovu odredaba člana 42. st. 1. i 2. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11), predmet IUz-117/2011 je spojen sa ovim predmetom IUz-295/2009, radi vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja.

S obzirom na to da Narodna skupština nije dostavila odgovor, Sud je na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak.

U predlogu Gradske uprave za urbanizam grada Čačka, kojim je pokrenut postupak za ocenjivanje saglasnosti odredaba člana 185. st. 6. do 14. i čl. 187, 188, 190. i 193. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom, istaknuto je da su osporenim odredbama Zakona, a naročito njihovom sadržinom koja je utvrđena Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), povređene odredbe člana 21. st. 1. i 2, člana 36. stav 1, člana 58, člana 97. tačka 12, člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava i člana 1 . Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Svoje tvrdnje predlagač obrazlaže navodima da osporene odredbe Zakona propisuju posebne beneficirane uslove za naknadno pribavljanje građevinske dozvole za objekte izgrađene bez građevinske dozvole, čime se daju neosnovane privilegije licima koja su kršila propise o gradnji što je , inače, do 2003. godine tretirano kao prekršaj, a od 2003. godine kao krivično delo, a da se propisivanjem različitih uslova za o stvarivanje istog prava povređuju ustavno načelo o zabrani diskriminacije i pravo na jednaku zaštitu prava u postupku pred organima vlasti. U tom smislu, predlagač navodi: da propisana umanjenja naknade za uređenje građevinskog zemljišta smanjuju obaveze bespravnih graditelja na 1% od iznosa koji tereti lica koja namiruju troškove u redovnom postupku pribavljanja građevinske dozvole (član 185.); da se građevinska dozvola može dobiti bez obzira na namenu prostora utvrđenu urbanističkim planom i propisana pravila građenja , što znači različito od režima koji za redovnu gradnju propisuju odredbe čl. 54, 57. i 135. Zakona; da se građevinska dozvola može dobiti čak i za objekat izgrađen na zelenoj površini ili u zaštitnom pojasu magistralnog ili regionalnog puta „ako upravljač javnog dobra da saglasnost za izdavanje dozvole“, iako za ostala lica važi pravilo iz Zakona o javnim putevima koje zabranjuje gradnju u zaštitnom pojasu (član 187 .); da se za ova lica zahteva samo da imaju pravo korišćenja na građevinskom zemljištu, dok se za druga lica zahteva pravo svojine ili zakupa na građevinskom zemljištu (čl . 188. i 190.); da se i zahtev za dokazivanjem prava korišćenja relativizuje, do svođenja na dokaz o državini na zemljištu (član 193 .). Predlagač smatra da je propisivanjem umanjenja naknade za uređenje građevinskog zemljišta u članu 185. Zakon „preuzeo“ Ustavom određenu izvornu nadležnost opštine koja je afirmisana i Zakonom o lokalnoj samoupravi, a da je takođe, protivno ustavnom položaju opštine i ustavnim o vlašćenjima zakonodavnog organa, ovlastio ministra da utvrdi kriterijume za umanjenje naknade u postupku legalizacije, čime su povređene odredbe člana 97. tačka 12. i člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava. Predlagač posebno ističe da režim legalizacije propisan osporenim odredbama Zakona protivreči i osnovnim pravilima svojinsko-pravnih odnosa sadržanim u Zakonu o osnovama svojinskopravnih odnosa, te ukazuje na neosnovanost zakonskog konstituisanja pretpostavke „o datoj saglasnosti za legalizaciju“ koj u osporeni zakon uspostavlja u korist bespravnog graditelja a na štetu suvlasnika/sukorisnika zemljišta čija prava na zemljištu bivaju na taj način del imično ili u celini „eksproprisana“ ostvarivanjem legalizacije bespravnog objekta (član 193. stav 3.). U vezi sa ovim aspektom, predlagač ukazuje na povredu garancije mirnog uživanja imovine stečene na osnovu zakona iz člana 58. Ustava i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, pozivom na slučaj „Kostić protiv Srbije“ ( predstavka broj 41760/4 od 25. novembra 2008. godine), upozorava na potrebu sprečavanja daljih štetnih posledica koje nastaju primenom osporenih odredaba Zakona i predlaže da Ustavni sud do donošenja konačne odluke o ustavnosti osporenih odredaba Zakona, obustavi od izvršenja sve pojedinačne akte i radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona o planiranju i izgradnji.

Zaštitnik građana u svom predlogu za ocenu ustavnosti istakao je kao spornu odredbu člana 83. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), u delu u kojem se u članu 193. Zakona („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispr. i 64/10-odluka US) dodaje stav 3, a spornim delom te odredbe utvrđuje: „Smatraće se da je suvlasnik, odnosno sukorisnik na predmetnom zemljištu dao saglasnost za legalizaciju, ako je znao ili mogao znati za izgradnju predmetnog objekta, odnosno za izvođenje radova, ali se u vreme izgradnje nije tome protivio“. Pozivom na odredbe čl. 18. i 20, člana 21. st. 1. i 2. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava, kao i na odredbe člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te člana 135. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji i člana 15. stav 4. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa, predlagač smatra da je osporena zakonska odredba nesaglasna sa zajemčenim ljudskim pravima i uslovima za ostvarivanje zajemčenih ljudskih prava, kao i da se njenom primenom ograničava pravo na imovinu, uz istovremeno nepoštovanje načela zabrane diskriminacije i pravne sigurnosti građana, garantovanih međunarodnim dokumentima, Ustavom i zakonom. Predlagač obrazlaže svoje navode tvrdnjom da osporena odredba navedenog zakona omogućava bespravnom graditelju da u značajnoj meri, a nekad i potpuno, ograniči svojinska ovlašćenja postojećih suvlasnika, odnosno sukorisnika parcele , i to pod uslovima koji su neodređeno propisani, koje je pritom teško utvrditi i dokazati, zbog čega omogućava zloupotrebu prava i unosi pravnu nesigurnost među građane. Navodi se i to da ustanovljena pretpostavka da je suvlasnik , odnosno sukorisnik dao saglasnost za legalizaciju ako je znao ili je mogao znati za izgradnju ali se u vreme izgradnje nije tome protivio, stvara potencijalnu mogućnost za kršenje prava velikog broja građana Republike Srbije, jer prema raspoloživim podacima, 50% svih zahteva za legalizaciju čine zahtevi za legalizaciju objekata koji se nalaze na zemljištu na kojem više lica ima pravo svojine ili korišćenja. Ukazuje se i na to da okolnost da upravni postupak, zbog svoje pravne prirode, sadrži ograničenja u pogledu mogućnosti preciznog utvrđivanja vremena građenja takvog objekta, odnosno odsustva protivljenja, izaziva sumnju da se na pouzdan način može ustanoviti da li je suvlasnik parcele „znao ili mogao znati za njegovu izgradnju“, odnosno da se „nije protivio izgradnji“ , što znači da se radi o činjenicama koje podležu diskrecionom ocenjivanju i odlučivanju. Osporenom odredbom se, po mišljenju predlagača, građani-vlasnici objekta izgrađenog bez građevinske dozvole dovode u daleko povoljniji položaj u odnosu na građane koji su objekte gradili uz poštovanje pravnih propisa i napominje da je istovremeno sa osporenom odredbom, na snazi odredba člana 135. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji kojom je propisano da se uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole, mimo postupka legalizacije, za izgradnju objekata na zemljištu u suvlasništvu više lica, prilaže overena pismena saglasnost tih lica, bez izuzetka, a da takvo rešenje predviđa i odredba člana 15. stav 4. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/05 –dr. zakon) kada propisuje obaveznu saglasnost svih suvlasnika stvari za preduzimanje poslova koji prelaze okvir redovnog upravljanja stvari.

II

Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u odredbe osporenih čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11) , utvrdio je da u integralnom tekstu propisuju sledeće:

Član 185. Zakona određuje da u smislu odredaba ovog zakona legalizacija jeste naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, odnosno delove objekta izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole (stav 1 .), da će se građevinska dozvola izdati za sve objekte koji su izgrađeni, rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona (11. septembar 2009. godine) (stav 2.), da se građevinska dozvola može izdati i za objekte izgrađene na osnovu građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta na kojima je prilikom izvođenja radova odstupljeno od izdate građevinske dozvole , odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta, a da će se upotrebna dozvola za te objekte izdati ako ispunjavaju i druge uslove za korišćenje, a koriste se bez upotrebne dozvole (st. 3. i 4 .), predviđa mogućnost izdavanja građevinske i upotrebne dozvole jednim rešenjem (stav 5.), propisuje pravila za utvrđivanje naknade za uređivanje građevinskog zemljišta u postupcima legalizacije – predviđanjem procentualnih umanjenja zavisno od neto korisne površine po članu porodičnog domaćinstva uz izuzetke za objekte izgrađene u ekstra i prvoj urbanističkoj zoni u skladu sa opštim aktom jedinice lokalne samouprave (stav 6 .), propisuje da jedinica lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalazi objekat koji je predmet legalizacije utvrđuje iznos naknade iz stava 6. (stav 7.), da pravo na propisano umanjenje naknade ima lice koje je izgradnjom ili kupovinom porodičnog stambenog objekta ili stana u stambenoj zgradi trajno rešavalo svoje stambeno pitanje, odnosno ako ono ili članovi njegovog porodičnog domaćinstva nemaju drugu nepokretnost na teritoriji jedinice lokalne samouprave na kojoj se nalazi objekat koji je predmet legalizacije, a za koji je podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa ovim zakonom (stav 8.), da se naknada za uređivanje građevinskog zemljišta sa propisanim umanjenjem može platiti u jednakim mesečnim ratama, na period koji ne može biti duži od 20 godina (stav 9.), da pravo na umanjenje naknade imaju vlasnici porodičnih stambenih objekata i stanova u stambenim zgradama u iznosu od 60% na prvih 100 m2 objekta koji je predmet legalizacije, osim za objekte izgrađene u ekstra ili prvoj zoni izgrađenosti u skladu sa opštim aktom jedinice lokalne samouprave (stav 10.), da pravo na umanjenje naknade propisano st. 6. i 10. mogu da ostvare lica koja do 30. juna 2012. godine zaključe ugovor sa jedinicom lokalne samouprave o uređivanju međusobnih odnosa u pogledu naknade za uređivanje građevinskog zemljišta ili ugovor o uređivanju međusobnih odnosa u pogledu pribavljanja propisane dokumentacije (stav 11.), da na osnovu pismenog ovlašćenja vlasnika, dokumentaciju propisanu ovim zakonom u postupcima legalizacije može obezbediti i jedinica lokalne samouprave, da se ugovor o uređivanju međusobnih odnosa u pogledu pribavljanja propisane dokumentacije zaključuje između jedinice lokalne samouprave i vlasnika, a da bliže uslove u vezi sa sadržinom ugovora, troškova i načina plaćanja uređuje jedinica lokalne samouprave opštim aktom koji donosi u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (5. aprila 2011. godine, kao dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona iz 2011. godine) (stav 12.) , da kriterijume za umanjenje naknade „posebno“ za objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine , odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, kao i uslove i način legalizacije utvrđuje ministar nadležan za poslove građevinarstva u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 13.), da jedinica lokalne samouprave može da propiše da deo naknade za uređivanje građevinskog zemljišta koju vlasnik objekta nije platio za izgradnju linijske komunalne infrastrukture (vodovod, kanalizacija, javni put) do dobijanja građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju, plati po izgradnji iste, odnosno pre priključenja objekta vlasnika na linijsku komunalnu infrastrukturu (stav 14.).

Član 186. Zakona propisuje da se postupak legalizacije pokreće po zahtevu vlasnika bespravno izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela, da se zahtev podnosi u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, i da vlasnici koji su podneli prijavu za legalizaciju po ranije važećem zakonu u propisanim rokovima, nemaju obavezu podnošenja zahteva za legalizaciju u smislu odredaba ovog zakona već će se ta prijava smatrati zahtevom u smislu ovog zakona.

Član 187. Zakona svojim odredbama utvrđuje: stav om 1. - slučajeve u kojima se za objekte izgrađene odnosno rekonstruisane ili dograđene, ne može naknadno izdati građevinska dozvola, i kao takve određuje objekte koji su izgrađeni na zemljištu nepovoljnom za građenje (tačka 1)), izgrađeni od materijala koji ne obezbeđuje trajnost i sigurnost (tačka 2)), izgrađeni na površinama javne namene, zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili površine javne namene za koje se, u skladu sa odredbama posebnog zakona, utvrđuje javni interes (tačka 3)), izgrađeni , odnosno rekonstruisani u I stepenu zaštite prirodnog dobra, odnosno u zoni zaštite kulturnog dobra od izuzetnog značaja i zoni zaštite kulturnih dobara upisanih u Listu svetske kulturne baštine, odnosno ako su izvedeni radovi, bez prethodno pribavljenog mišljenja organa odnosno organizacije koja se bavi poslovima zaštite nepokretnih kulturnih dobara (tačka 4)); stavom 2. - da će, izuzetno od odredbe stava 1. tačka 3) , nadležni organ izdati naknadno građevinsku i upotrebnu dozvolu ako je objekat izgrađen na zelenoj površini (osim objekata izgrađenih na postojećim, odnosno planiranim parkovskim površinama) ili ako je objekat izgrađen u zaštitnom pojasu magistralnog ili regionalnog puta, ako organ, posebna organizacija, javno preduzeće ili neko drugo pravno lice kao upravljač javnog dobra, u skladu sa posebnim zakonom, da saglasnost za legalizaciju predmetnog objekta, osim za linijske infrastrukturne objekte za koje građevinsku dozvolu izdaje nadležno ministarstvo, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine ili ako je taj objekat u funkciji javne namene ; stav om 3. - da objekti izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole u II stepenu zaštite prirodnog dobra, mogu biti predmet legalizacije ako su izgrađeni pre donošenja akta o stavljanju tog prirodnog dobra pod zaštitu ili su izgrađeni iz budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine , odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odno sno jedinica lokalne samouprave; stavom 4. - da objekti izgrađeni , odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole u III stepenu zaštite prirodnog dobra, mogu biti predmet legalizacije ako su izgrađeni pre donošenja akta o stavljanju tog prirodnog dobra pod zaštitu ili su izgrađeni u skladu sa vrednostima, potencijalima i kapacitetima zaštićenog prostora, u skladu sa principima održivog razvoja, o čemu dokaz od nadležnog organa, odnosno organizacije koja se bavi poslovima zaštite prirodnog dobra pribavlja organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole u postupku legalizacije ; stavom 5. - da se, u slučaju kad se kao dokaz u postupku legalizacije prilaže zapisnik o izvršenom veštačenju o tehničkoj ispravnosti i ispunjenosti uslova za upotrebu objekta ili projekat izvedenog objekta koji ne sadrži sve potrebne projekte instalacija, ne pribavlja saglasnost u pogledu mera zaštite od požara, a nadležni organ konstatuje u dispozitivu rešenja da, s obzirom na minimalnu tehničku dokumentaciju koja se prilaže uz zahtev, Republika Srbija ne garantuje za stabilnost i sigurnost objekta; stavom 6. - da se odredba stava 5. ne primenjuje na objekte iz člana 133. stav 1. tač. 2), 3), 4), 5), 10) i 11) ovog zakona, kao i na industrijske objekte u kojima se proizvode, prerađuju i distribuiraju eksplozivne materije, opasne materije i zapaljive tečnosti i gasovi .

Član 188. Zakona propisuje da se uz zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za porodične stambene objekte do 300 m2 bruto razvijene građevinske površine podnosi dokaz o pravu svojine, zakupa ili korišćenja na građevinskom zemljištu, odnosno dokaz o pravu svojine na objektu ili stanu, fotografije objekta i tehnički izveštaj o stanju objekta sa geodetskim snimkom koji sadrži snimak objekta koji je predmet legalizacije, bruto razvijenu građevinsku površinu u osnovi objekta, spratnost (po potrebi i specifikaciju posebnih fizičkih delova po etažama), kao i dokaz o uplati administrativne takse (stav 1.), da tehnički izveštaj može da izrađuje i preduzetnik koji ispunjava uslove za odgovornog projektanta ili odgovornog izvođača radova, te da dokumentaciju može da obezbedi i jedinica lokalne samouprave na osnovu pismenog ovlašćenja vlasnika. (st. 2. i 3.).

Član 189. Zakona propisuje da se uz zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za stambene objekte sa više stanova, stambeno -poslovne objekte, poslovne i proizvodne objekte, podnosi dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, fotografije objekta i zapisnik o izvršenom veštačenju o ispunjenosti uslova za upotrebu objekta, sa specifikacijom posebnih fizičkih delova, koji sadrži geodetski snimak objekta na kopiji plana parcele, sa iskazanom bruto razvijenom građevinskom površinom, izrađen od strane privrednog društva, odnosno drugog pravnog lica upisanog u odgovarajući registar i dokaz o uplati administrativne takse (stav 1.), da zahtev može podneti i svaki vlasnik posebnog fizičkog dela objekta (stav 2.), da se rešenje izdaje za objekat sa obaveznom specifikacijom posebnih fizičkih delova tog objekta (stav 3.), da vlasnici posebnih fizičkih delova u objektu za koji je izdato rešenje, mogu ostvariti pravo upisa svojine na tim posebnim fizičkim delovima u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima (stav 4.), da se odredbe ovog člana ne primenjuju na objekte iz člana 133. stav 1. tač. 2), 3), 4), 10) i 11), već se za te objekte uz zahtev podnosi dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, projekat izvedenog objekta izrađen u skladu sa ovim zakonom, i dokaz o uplati administrativne takse (st. 5. i 6.) .

Član 190. Zakona propisuje da se uz zahtev za naknadno izdavanje rešenja o prijavi radova za izgradnju pomoćnog objekta podnosi dokaz o pravu svojine, zakupa, odnosno korišćenja na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, fotografije i skica objekta, sa naznakom površine i podacima o materijalu od koga je izgrađen.

Član 191. Zakona propisuje da se uz zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, podnosi zapisnik o izvršenom veštačenju o tehničkoj ispravnosti i ispunjenosti uslova za upotrebu objekta, sa specifikacijom posebnih fizičkih delova koji sadrži geodetski snimak objekta na kopiji plana parcele, sa iskazanom bruto razvijenom građevinskom površinom u osnovi objekta, izrađen od strane privrednog društva , odnosno drugog pravnog lica upisanog u odgovarajući registar (stav 1.), da u slučaju da se objekti iz stava 1. ne koriste za potrebe ili nisu u funkciji ostvarivanja nadležnosti državnih organa i organizacija i organa teritorijalne ili lokalne samouprave, odnosno delatnosti javnog preduzeća , odnosno drugog lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, pored dokaza iz stava 1, podnosi se i dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima u skladu sa odredbama ovog zakona koje se odnose na postupak legalizacije objekata, i dokaz o uređivanju međusobnih odnosa sa organom, odnosno organizacijom koja uređuje građevinsko zemljište (stav 2.), da građevinsku dozvolu iz stava 1. izdaje organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole koja se objavljuje na oglasnoj tabli nadležnog organa (stav 3.), te da se na rešenje kojim se izdaje građevinska dozvola „iz stava 2“ ovog člana može izjaviti žalba u roku od sedam dana od dana javnog oglašavanja, a ako je rešenje izdalo nadležno ministarstvo, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, može se tužbom pokrenuti upravni spor (stav 4.).

Član 192. Zakona propisuje : da se uz zahtev za naknadno izdavanje građavinske dozvole za radove na izgradnji objekata za koje je izdato odobrenje za izgradnju po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona, a kojim je odstupljeno od izdatog odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta, podnosi dokaz o pravu svojine, odnosno zakupa na građevinskom zemljištu, odnosno pravu svojine na objektu, projekat izvedenog objekta izrađen u skladu sa ovim zakonom i dokaz o uplati administrativne takse.

Član 193. Zakona propisuje : da se pored dokaza koji su propisani u čl. 188. i 189. Zakona, kao dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima na građevinskom zemljištu smatra i - za objekat izgrađen na građevinskom zemljištu u svojini drugog lica – pravnosnažna sudska odluka kojom je utvrđeno pravo svojine na zemljištu, koju vlasnik pribavi u skladu sa propisima o svojinskopravnim odnosima, za objekat izgrađen na građevinskom zemljištu – ugovor o prenosu prava korišćenja, odnosno kupovini zemljišta, koji je zaključen između tadašnjeg korisnika zemljišta i podnosioca zahteva koji je overen kod nadležnog suda, kao i svi drugi pravni poslovi na osnovu kojih je podnosilac stekao pravo državine na zemljištu , ugovor o kupovini objekta ili kupovini objekta u izgradnji između vlasnika, odnosno korisnika zemljišta i podnosioca zahteva, ko ji je overen kod nadležnog suda, ugovor o suinvestiranju izgradnje objekta zaključen između vlasnika, odnosno korisnika zemljišta i podnosioca zahteva, koji je overen kod nadležnog suda , ugovor o otkupu stana u objektu koji je izgrađen na zemljištu koje je u javnoj svojini, kao i svi drugi pravni poslovi na osnovu kojih se na nesumnjiv način može utvrditi pravni kontinuitet prometa zaemljišta, objekta , odnosno posebnog dela objekta, pr avnosnažno rešenje o nasleđivanju, pravnosnažno rešenje o statusnoj promeni privrednog društva iz koga se na nesporan način može utvrditi pravni kontinuitet podnosioca zahteva (stav 1. tač . 1) i 2)); da ako se kao dokaz iz stava 1. prilaže ugovor o prenosu prava korišćenja koji je zaključen između tadašnjeg korisnika zemljišta i podnosioca zahteva koji nije sudski overen, po zahtevu podnosioca zahteva, organ nadležan za imovinsko-pravne odnose na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište donosi rešenje o prestanku prava korišćenja dotadašnjeg korisnika i utvrđuje pravo korišćenja u korist podnosioca zahteva, a po pravnosnažnosti tog rešenja, organ nadležan za legalizaciju ga prihvata kao dokaz o rešenim imovinsko-pravnim odnosima na zemljištu (stav 2.); da kad je predmet legalizacije objekat sagrađen na građevinskom zemljištu koje je u susvojini, odnosno sukorišćenju više lica, pored dokaza o rešenom imovinsko-pravnom osnovu podnosioca zahteva, dostavlja se i pismena saglasnost svih suvlasnika, odnosno sukorisnika na građevinskom zemljištu, koja je sudski overena, a da će se smatrati da je suvlasnik , odnosno sukorisnik na predmetnom zemljištu dao saglasnost za legalizaciju, ako je znao ili mogao znati za izgradnju predmetnog objekta, odnosno za izvođenje radova, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio (stav 3.) .

Član 194. Zakona propisuje, pored ostalog, da vlasnici bespravno izgrađenih objekata , koji su podneli prijave u skladu sa ranije važećim zakonom, dostavljaju u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona dokaze za legalizaciju propisane ovim zakonom (stav 2 .) i uređuje postupanje organa nadležnog za naknadno izdavanje građevinske dozvole u pogledu ispitivanja potpunosti podnetog zahteva i potrebnih dokaza, postupanja sa nepotpunim zahtevima i pravo žalbe, odnosno pravo na pokretanje upravnog spora u slučaju donošenja zaključka o odbacivanju nepotpunog zahteva koji nije dopunjen u ostavljenom roku (st. 1, 3, 4. i 5.), te dostavljanje pravnosnažnog zaključka nadležnoj građevinskoj inspekciji (stav 6.) .

Član 195. Zakona uređuje postupanje organa po uredno podnetom zahtevu to jest postu pak odlučivanja o mogućnostima legalizacije, te predviđa odbijanje zahteva za slučaj da utvrdi da ne postoji mogućnost legalizacije, sa pravom na žalbu, odnosno pokretanje upravnog spora protiv donetog rešenja i dostavljanje pravnosnažnog rešenja nadležnoj građevinskoj inspekciji (st. 1, 2, 3. i 4.) i postupanje u slučaju utvrđenja da postoji mogućnost legalizacije, za koji predviđa pozivanje podnosioca zahteva da u roku od 60 dana dostavi dokaz o uređivanju međusobnih odnosa sa organom , odnosno organizacijom koja uređuje građevinsko zemljište, izdavanje jednim rešenjem građevinske i upotrebne dozvole u roku od 15 dana od dostavljanja dokaza, odnosno postupak za slučaj da navedeni dokaz nije podnet (st. 5, 6, 9, 10. i 11.), utvrđuje da je pravnosnažno rešenje osnov za upis prava svojine u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima (stav 7.) i nalaže da organ nadležan za upis prava svojine u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, prilikom upisa objekta stavlja zabeležbu da je pravo svojine na objektu utvrđeno na osnovu građevinske i upotrebne dozvole izdate u postupku legalizacije, te da s obzirom na minimalnu tehničku dokumentaciju koja je propisana, Republika Srbija ne garantuje za stabilnost i sigurnost objekta (stav 8.).

Član 196. Zakona utvrđuje ovlašćenje ministra nadležnog za poslove građevinarstva da propisuje bliže kriterijume iz člana 187. Zakona , koji uređuje slučajeve u kojima se objekat ne može legalizovati, način izrade i sadržinu tehničke dokumentacije propisane za postupak legalizacije, projekta izvedenog objekta, te sadržinu i način izdavanja građevinske i upotrebne dozvole za objekte koji su predmet legalizacije.

Član 197. Zakona utvrđuje : da se neće izvršavati rušenje objekata koji su do stupanja na snagu ovog zakona izgrađeni , odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole , odnosno bez odobrenja za izgradnju, niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju, do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (stav 1.); da će građevinski inspektor bez odlaganja doneti rešenje o uklanjanju objekta ako rešenje o rušenju nije doneto i ako utvrdi da se objekat gradi ili da je njegovo građenje završeno bez građevinske dozvole posle stupanja na snagu ovog zakona (stav 2.).

Član 198. Zakona utrđuje da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za uklanjanje objekta , odnosno njegovog dela, da nadležni organ dostavlja bez odlaganja pravnosnažni akt građevinskoj inspekciji, a da je građevinski inspektor dužan da odmah po dobijanju akta donese rešenje o uklanjanju objekta , odnosno dela objekta u skladu sa odredbama ovog zakona, ako takvo rešenje već nije doneto.

Član 199. Zakona propisuje da objekat za koji je podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa odredbama ovog zakona, a koji je izgrađen do 11. septembra 2009. godine, može privremeno, do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije, biti priključen na elektroenergetsku, gasnu, i mrežu elektronskih komunikacija ili mrežu daljinskog grejanja, vodovod i kanalizaciju (stav 1.), a da ako objekat ne bude legalizovan u skladu sa ovim zakonom, građevinski inspektor je dužan da bez odlaganja, po dobijanju akta iz člana 198. stav 1. ovog zakona primerak tog akta dostavi javnom komunalnom preduzeću ili privrednom društvu koje je privremeno priključilo objekat na svoju mrežu, odnosno infrastrukturu, a to javno komunalno preduzeće ili privredno društvo je dužno da bez odlaganja isključi objekat sa mreže odnosno infrastrukture (st. 2. i 3.).

Član 200. Zakona utvrđuje obavezu jedinica lokalne samouprave da u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, dostave ministarstvu nadležnom za po slove građevinarstva spisak svih objekata izgrađenih, odnosno rekonstruisanih ili dograđenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta do dana stupanja na snagu ovog zakona, a koji nisu porušeni na osnovu zakona koji prestaje da važi danom stupanja na snagu ovog zakona (stav 1.), a da spisak objekata sadrži datum izgradnje, odnosno rekonstrukcije ili dogradnje objekta, namenu, površinu, ime vlasnika, kao i podatke o donetom rešenju o rušenju (stav 2.).

III

Odredbama Ustava Republike Srbije sa stanovišta kojih je u Rešenju Suda o pokretanju postupka, predlozima ovlašćenih predlagača i inicijativama dovedena u sumnju ustavna zasnovanost osporenih odredaba Zakona, utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava koja počiva na neotuđivim ljudskim pravima, a da se ostvaruje, pored ostalog i ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ljudskih prava zajemčenih opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava; da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da ljudska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, te da se n e smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da je zajemčeno mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i utvrđeno da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, a da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja, organizaciju i korišćenje prostora (član 97. tač ka 12.); da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 2.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).

Odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda – ''Službeni list SCG– Međunarodni ugovori", br. 9/03, 5/05, i 7/05 i ''Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori'', broj 12/10) utvrđeno je: da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine; da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, a da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Pri razmatranju ustavne zasnovanosti odredaba čl. 185. do 200. Zakona, Sud je prethodno konstatovao da je institut legalizacije bespravno sagrađenih objekata bio sadržan i u prethodnom Zakonu o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“ , br. 47/03 i 34/06) koji je prelaznim i završnim odredbama utvrđivao , pored ostalog, obavezu vlasnika objekta izgrađenog , odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu tog zakona, prijavi opštinskoj odnosno gradskoj upravi objekat čije je građenje odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole, propisivao postupak za izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebne dozvole, donošenje rešenja o rušenju objekta u slučaju nepostupanja vlasnika po datoj mogućnosti naknadnog pribavljanja odobrenja i dozvole i obavezu plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, pri čemu su rokovi određeni u osnovnom tekstu Zakona iz 2003. godine, produženi izmenama i dopunama Zakona u 2006. godini (čl. 160. do 164. osnovnog teksta Zakona i čl. 48. do 51. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji – „Službeni glasnik RS“, broj 34/06). Taj zakon je, inače, propisivao pravila građenja, ovlašćenja organa javne vlasti u primeni propisa, uključujući i nalaganje rušenja bespravno izgrađenih objekata, a kaznenim odredbama utvrđivao je pored privrednih prestupa i prekršaja i krivična dela, propisujući da će se preduzetnik koji je izvođač radova, ili odgovorno li ce u pravnom licu koje je izvođač radova na objektu koji se gradi bez odobrenja za izgradnju i glavnog projekta, kazniti za krivično delo zatvorom do godinu dana, a fizičko lice koje je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta koji se gradi bez odobrenja za izgradnju i glavnog projekta, kazniti za krivično delo zatvorom do tri godine, da će se fizičko lice koje priključi ili odgovorno lice u pravnom licu koje dozvoli priključenje objekta koji se gradi ili je izgrađen bez odobrenja za izgradnju i glavnog projekta, na elektroenergetsku, termoenergetsku ili telekomunikacionu mrežu, vodovod i kanalizaciju, kazniti za krivi čno delo zatvorom do tri godine (čl. 149. i 150. Zakona).

Osporeni, sada važeći Zakon, utvrđuje da se legalizacija po njegovim odredbama sprovodi za sve objekte koji su izgrađeni , odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole , odnosno odobrenja za izgradnju - do dana njegovog stupanja na snagu, to jest, do 11. septembra 2009. godine (član 185. stav 2.). Iz odredaba Zakona sledi: da pravo na podnošenje zahteva imaju svi vlasnici takvih objekata, bez obzira da li je vlasnik objekta podneo prijavu za legalizaciju po odredbama ranije važećeg zakona ili to nije učinio; da vlasnici bespravno izgrađenih objekata koji su podneli prijavu za legalizaciju po ranije važećem zakonu u propisanim rokovima, nemaju obavezu podnošenja zahteva po odredbama ovog zakona, već se ta prijava smatra zahtevom za legalizaciju u smislu odredaba ovog zakona (član 186. stav 3.) , u kom slučaju lice ima obavezu da dostavi dokaze propisane ovim zakonom (član 194. stav 2.). U pogledu pravnih situacija proisteklih iz odnosa bespravne gradnje, Zakon propisuje odredbama člana 197. - za objekte koji su izgrađeni , odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana njegovog stupanja na snagu, da se rušenje objekata neće izvršavati, niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do prav nosnažno okončanog postupka legalizacije (stav 1.), što znači da propisanu pogodnost odlaganja primene sankcije rušenja, odnosno uklanjanja bespravno sagrađenog objekta, uživaju samo lica koja su u roku propisanom odredbom člana 186. stav 2. Zakona, podnela zahtev za legalizaciju, dok, za objekte bespravne gradnje izvršene posle njegovog stupanja na snagu, propisuje bezuslovno uklanjanje (stav 2.). Za razliku o d Zakona iz 2003. godine, ovaj zakon ne sadrži u svojoj regulativi odredbe o krivičnopravnoj odgovornosti za kršenje odredaba o izgradnji objekata, već utvrđuje samo odgovornost za privredni prestup i prekršaj (čl. 202. do 212.), ali to iz razloga što su Zakonom o izmenama i dopunama Krivičnog zakonika (''Službeni glasnik RS'', broj 72/09), koji je stupio na snagu istovremeno sa osporenim Zakonom o planiranju i izgradnji, uvedena krivična dela ''građenje bez građevinske dozvole'' (član 219a), i ''priključenje objekta koji je izgrađen bez građevinske dozvole'' (član 219b). Ove kaznene odredbe predviđa ju: da će se lice koje je izvođač radova ili odgovorno lice u pravnom licu koje je izvođač radova na objektu koji se gradi, odnosno koje izvodi radove na rekonstrukciji postojećeg objekta, bez građevinske dozvole, kazniti zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom; da će se lice koje je investitor ili odgovorno lice u pravnom licu koje je investitor objekta koji se gradi bez građevinske dozvole kazniti zatvorom od šest meseci do pet godina i novčanom kaznom; da će se, kad je izdato rešenje o obustavi radova a lice iz st. 1. i 2. ovog člana nastavi započetu gradnju, učinilac kazniti zatvorom od jedne do osam godina i novčanom kaznom; da će se lice koje je kao odgovorni projektant, odnosno vršilac tehničke kontrole, suprotno propisima potpisalo konačan izveštaj o izvršenoj kontroli, kojim se konstatuje da na glavni projekat nema primedbi ili je suprotno propisima stavilo pečat na glavni projekat da se projekat prihvata, ili je suprotno propisima dalo izjavu kojom potvrđuje da je glavni projekat urađen u skladu sa lokacijskom dozvolom, kazniti zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom (član 219a); da će se lice koje priključi objekat ili odgovorno lice u pravnom licu koje dozvoli priključenje objekta, koji se gradi ili je izgrađen bez građevinske dozvole, na elektroenergetsku, termoenergetsku ili telekomunikacionu mrežu, vodovod i kanalizaciju, kazniti zatvorom od tri meseca do tri godine i novčanom kaznom (član 219b).

Iz koorelacije Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine i osporenog istoimenog Z akona iz 2009. godine, Sud je konstatovao da postoji kontinuirano opredeljenje zakondavnog organa za obezbeđivanje zakonskog osnova za prevođenje bespravne gradnje u režim legalne gradnje i legalnog korišćenja objekata i da je utoliko ostao neizvršen smisao i cilj prethodnog Zakona iz 2003. godine kojim je legalizacija bila postavljena kao rešenje u prelaznim i završnim odredbama tog zakona, da bi se, u propisanim rokovima i pod propisanim uslovima, okončala mogućnost zasnivanja prava vršenjem nezakonitih pravnih radnji, što je Ustavni sud konstatovao donoseći navedenu Odluku IU–187/2003, u postupku u kojem je ustavnost odredaba prethodnog zakona ocenjivao u odnosu na Ustav Republike Srbije od 1990. godine.

Iz izloženog sledi da nakon što je jednim zakonom – Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine bila omogućena legalizacija objekata koji su bespravno izgrađeni do njegovog stupanja na snagu, i to kao prelazno zakonsko rešenje u cilju okončanja do tada zasnovanih odnosa bespravne izgradnje, pri čemu je eventualna nova bespravna izgradnja bila sankcionisana i uklanjanjem bespravno podignutog objekta i krivičnom odgovornošću, kasnijim zakonom, to jest osporenim Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2009. godine, ustanovljava se novi ciklus legalizacije , i to ne samo za izgradnju izvršenu pre stupanja na snagu Zakona iz 2003. godine, nego i za bespravnu izgradnju koja je izvršena za vreme važenja Zakona iz 2003. godine, što znači, uprkos zabranama propisanim tim zakonom čije je kršenje bilo sankcionisano i kao krivično delo. Dakle, propisivanjem prava na legalizaciju i za objekte koji su bespravno izgrađeni za vreme važenja Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, važeći Zakon prećutno uvažava nečinjenje nadležnih organa, to jest ''legalizuje'' okolnost da bespravna izgradnja nije sprečena niti otklonjena vršenjem zakonskih ovlašćenja i obaveza od strane nadležnih organa javne vlasti. Tako, umesto primenjivanja propisane sankcije koja pogađa ob jekat u vidu njegovog uklanjanja, Zakon istu suspenduje i prećutno je zamenjuje pravom na legalizaciju, a pri tome, u istom (protiv)pravnom odnosu, sve vreme u kontinuitetu, zadržava sankciju prema prekršiocu propisa, i to u vidu odgovornosti za krivično delo. Sud ocenjuje da takva Zakonom kreirana pravna situacija protivreči načelima jedinstva pravnog poretka.

Ispitujući pravnu prirodu ustanovljenog instituta legalizacije bespravno sagrađenih objekata, Sud je utvrdio da se odredbama osporenih čl. 185. do 200. Zakona uspostavlja poseban režim za ostvarivanje prava u vezi sa izgradnjom i upotrebom objekata, za čije su ostvarivanje inače, drugim odredbama istog zakona propisana obavezna pravila redovnog režima gradnje (čl. 110. do 160. Zakona). Poseban režim za sticanje prava i u njemu sadržanih pogodnosti, Zakon je zasnovao na okolnosti da su objekti izgrađeni, odnosno stavljeni u upotrebu bez prethodnog ispunjenja zakonom propisanih uslova koje zakon zahteva za zakonitu izgradnju, to jest za legalno postojanje, izgradnju i upotrebu građevinskih objekata. Pri svemu tome , za razliku od Zakona iz 2003. godine, koji je legalizaciju ustanovljavao kao prelazno zakonsko rešenje, osporeni Zakon ne postavlja institut legalizacije kao prelazno rešenje, već ga ustanovljava kao sistemsko rešenje, koje egzistira paraleno i istovremeno sa Zakonom propisanim obaveznim pravilima koja važe za tekuću gradnju, što je po oceni Suda, ustavno-pravno neprihvatljivo rešenje.

Sud je ocenio da tako ustanovljeni različiti režimi za ostvarivanje istog prava i time uspostavljene pogodnosti u korist jedne grupe lica – bespravnih graditelja, ne zadovoljava uslov ustavnosti sa aspekta ustavnih garancija vladavine prava, pravne jednakosti i zabrane diskrimin acije zajemčenih odredbama čl. 3. i 21. Ustava, kao i sa stanovišta odredaba člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koje utvrđuju zabranu diskriminacije i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju, koje utvrđuju opštu zabranu diskriminacije utvrđenjem obaveze države da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, to jest da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovu bilo kog ličnog statusa lica. Po shvatanju Suda, jemstvo pravne jednakosti sadržano u odredbama člana 21. Ustava i istovrsna garancija sadržana u navedenom potvrđenom međunarodnom ugovoru, obavezuje ne samo na jednaku primenu prava/zakona, nego obavezuje i sam zakonodavni organ prilikom donošenja zakona, da pri uređivanju odnosa propisuje jednake uslove za ostvarivanje prava koje uređuje, bez diskriminacije po bilo kom osnovu. Imajući u vidu da je propisivanje različitih uslova za ostvarivanje jednog istog prava ustavno-pravno dopušteno samo u slučaju kad je za to ispunjen uslov iz člana 21. stav 4. Ustava, prema kojem se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima, Sud smatra da se posledice faktičkog kršenja propisa o izgradnji i nepovoljan pravni položaj u koji su se lica u pitanju dovela sopstvenim protivpravnim radnjama, ne mogu predvi deti zakonom kao osnov i razlog za propisivanje posebnih mera, kojim a bi se ta lica dovela u jednak položaj sa ostalim građanima. Naprotiv, uspostavljanje takve pogodnosti za lica koja su postupala protivpravno, u odnosu na lica koja su ovo p ravo ostvarila primenom zakona, ima za posledicu povredu načela vladavine prava, obaveznosti zakona, pravne sigurnosti i garancije jednake primene prava.

Polazeći od toga da u sistemu vladavine prava protivpravna postupanja obavezno rezultiraju primenom propisanih sankcija, to u slučaju bespravne gradnje zakonita i jednaka primena prava znači primenu propisanih kaznenih mera prema licu koje je prekršilo zakon i nalaganje uklanjanja, odnosno uklanjanje bespravno izgrađenog objekta. Sa druge strane, uvažavajući realno faktičko stanje u državi koje karakteriše postojanje velikog broja bespravno izgrađenih objekata, neracionalnost rušenja velikog broja bespravno izgrađenih, dograđenih i rekonstruisanih objekata i potrebu da se zatečeno stanje okonča sprovođenjem postupka legalizacije bespravno izgrađenih objekata, kojim bi se protivpravno zasnovani faktički odnosi preveli u režim pravom priznatih odnosa, Sud smatra da je ustavno-pravno dopustivo zakonsko uvođenje instituta legalizacije, kao opšte mere iz domena ustavnih ovlašćenja Republike Srbije sadržanih u odredbi člana 97. tačka 8. Ustava - da uređuje i obezbeđuje ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, a koja je utemeljena na oceni zakonodavnog organa da postoji opšti , odnosno javni interes da se umesto primene propisane sankcije uklanjanja , odnosno rušenja objekata , održi faktičko stanje izgrađenosti objekata. Međutim, zahtev pravne jednakosti ne dopušta , u načelu, nikakav oblik razlikovanja građana u obavezama koje su propisane prinudnim propisima, a naročito ne u vidu zakonskog uspostavljanja dva paralelna režima za ostvarivanje prava, pri čemu se povoljniji režim uspostavlja za prekršioce zakona. Za primenu jedinog ustavno dopuštenog osnova razlikovanja u pravima koje se može opravdati merom tzv. pozitivne diskriminacije iz člana 21. stav 4. Ustava, u ovom slučaju nisu ispunjeni uslovi, jer za primenu te mere ni u kom slučaju ne može osnov da bude izvršeno kršenje zakona. Uzimajući u obzir da je cilj zakonom propisane „legalizacije objekata“ održanje već izgrađenih objekata radi smanjenja štete koja bi nastala njihovim uklanjanjem, Sud smatra da uslov pravne jednakosti zahteva i dopušta samo onaj oblik prelaska prava na objekatima stečenim protivpravnom izgradnjom u režim pravom priznatih odnosa koji bi se temeljio na naknadnom izvršavanju svih obaveza u pogledu izgradnje objekta koje terete svakog investitora zakonite izgradnje, u meri u kojoj je to faktički i pravno moguće, imajući u vidu prirodu instituta legalizacije. Samo na taj način se mogu, u ustavno-pravno dopuštenim okvirima, izjednačavati pravni položaji lica koja su pravo gradnje ostvarila primenom propisa i onih lica koja su izgradnju izvršila uz potpuno ili delimično kršenje propisa. Utvrđujući ovlašćenja zakonodavnog organa da određene odnose uređuje, Ustav uspostavlja istovremeno i obavezu da iste „obezbeđuje“ , što znači obavezu države da obezbedi sprovođenje odnosa koje je zakonom uredila. Po oceni Suda, nije u skladu sa ustavnom pozicijom zakonodavnog organa da radi otklanjanja posledica do kojih je došlo usled kršenja i nesprovođenja zakona, to jest, ne samo nezakonitom aktivnošću lica, nego i nečinjenjem organa javne vlasti, zakonom predvidi konvalidiranje nelegalnih sticanja imovine, propisivanjem za to povoljnijih uslova od onih koji važe za redovan način sticanja propisan zakonom. Sud smatra da se načelo pravne jednakosti ogleda kako u propisivanju istih uslova za iste situacije, tako i u jednakoj primeni opšteg pravila. Sud ima u vidu da su različite ekonomske i socijalne prilike u društvu u dužem periodu uslovljavale potrebu građana da oskudnim sredstvima rešavaju stambene potrebe i ostvare pravo na dom, pa i da radi zadovoljenja egzistencijalnih potreba posežu za protivpravnim radnjama, to jest za bespravnom gradnjom objekata. Sa druge strane, postoji višedecenijsko reprodukovanje odnosa bespravne gradnje, uz odsustvo odgovar ajuće reakcije državnih organa uprkos postojanja zakona koji su uređivali gradnju, sankcionisali protivpravna postupanja i utvrđivali obaveze organa javne vlasti u izvršavanju zakona. Kontinuirano nesprovođenje zakona uslovilo je pojavu ponavljanog zakonskog omogućavanja legalizacije, pri čemu, vrste objekata koji podležu legalizaciji svedoče o tome da je bespravna gradnja izvršena ne samo za namirenje ličnih i porodičnih potreba stanovanja sredstvima privatnih lica, nego i za sticanje profita, potrebe poslovanja, pa i pri izgradnji objekata sredstvima budžeta. Stavljanje u isti privilegovani položaj svih tih lica u odnosu na lica koja su gradnju ostvarivala primenom propisa, te propisivanje povoljnijih uslova u vidu ispunjavanja tehničkih uslova gradnje i olakšica u plaćanju javnih tereta koji prate izgradnju, nije u skladu sa ustavnim garancijama pravne jednakosti , niti se uspostavljanje takve vrste privilegija može opravdati javnim/opštim interesom za sprovođenje postupka legalizacije kao legitimnog cilja. Pri svemu, polazeći od odredbe člana 1. Ustava koja utvrđuje zasnovanost Republike Srbije na vladavini prava i socijalnoj pravdi, Sud nalazi da propisivanje pogodnosti za sticanje prava u postupku legalizacije bespravno izgrađenih objekata može biti ustavno-pravno dopušteno samo ukoliko se odnosi na grupe lica za koje zakonodavni organ oceni, na osnovu objektivnih pokazatelja, da njihova socijalna situacija zahteva i čini opravdanim davanje pogodnosti u vidu mere tzv . pozitivne diskriminacije koju dopušta odredba člana 21. stav 4. Ustava.

Za izložena pravna shvatanja o neustavnosti Zakonom uspostavljenog nejednakog tretmana lica u pravima koja se tiču uslova za sticanje imovinskih prava - prava vlasništva na nepokretnostima, i o ustavno dopustivim granicama tumačenja javnog interesa, Sud nalazi potvrdu i u pravnim shavatanjima Evropskog suda za ljudska prava koji je u brojnim slučajevima u praksi izrazio stav o značenju načela zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, navodeći da je razlika u pravnom tretmanu lica diskriminatorna ako nije utemeljena na objektivnom i razumnom opravdanju, kad nije usmerena na ostvarenje legitimnog cilja, ili kad ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja koji se želi postići (''D.H. i ostali protiv Češke'', predstavka broj 57325/00). K od ocene utvrđenog „javnog interesa“ iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju kao razloga kojim se može opravdati mešanje države u imovinska prava, Evropski sud za ljudska prava je izrazio stav da javni interes mora biti zasnovan na zakonitom i razumnom osnovu , sa postignutom pravičnom ravnotežom između opšteg interesa zajednice i zaštite temeljnih prava pojedinaca ( predmet ''Šasanju i drugi protiv Francuske'', predstavka br oj 25088/94), dok je u slučaju na koji se poziva jedan od predlagača, Evropski sud, rešavajući o postojanju povrede imovinskih prava proistekle iz čina bespravne gradnje, izrazio stav da se i samo postojanje neovlašćene gradnje ima smatrati mešanjem u pravo na mirno uživanje svojine (predmet ''Kostić protiv Srbije'', predstavka br oj 41760/04).

Sa druge strane, za izloženo pravno shvatanje o ustavno-pravnoj dopuštenosti instituta legalizacije zasnovanog na oceni zakonodavnog organa o postojanju javnog/opšteg interesa za prevođenje bespravne gradnje u režim pravom priznatih odnosa, Sud nalazi potporu u shvatanjima Evropskog suda za ljudska prava da se pravilo o zaštiti imovine koju garantuje član 1. Protokola 1 uz navedenu evropsku konvenciju odnosi i na slučaj bespravne izgradnje objekta zauzimanjem državnog zemljišta koju su vlasti dozvolile u du žem vremenskom periodu ( predmet ''Enerildiz protiv Turske'', predstavka br oj 48939/99), kao i shvatanj u toga suda da pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života, odnosno prava na dom iz člana 8. Evropske konvencije uživa svako, nezavisno od toga da li je kuća/dom stečena zakonito, da iako su vlasti ovlašćene da uklone objekte sa nezakonito zauzetog opštinskog zemljišta, višedecenijsko tolerisanje nezakonitog naselja obavezuje vlasti da odlučuju primenom načela srazmernosti suprotstavljenih interesa, da razmotre alternativne metode kao što je legalizacija objekata, da spreče rizik nastupanja beskućništva, i da razmotre da li lica u pitanju pripadaju društvenim grupama koje su u nepovoljnom položaju (''Jordanova i drugi protiv Bugarske'', predstavka br oj 25446/06).

Uvažavajući javni/opšti interes za sprovođenje legalizacije objekata Sud je na stanovištu da se ti odnosi moraju uređivati i sprovoditi uz očuvanje načela vladavine prava i pravne jednakosti, bez povrede prava trećih lica, odnosno, uz najmanju meru ograničenja prava trećih lica, vodeći računa o tome da se legalizaciji ne podvrgavaju odnosi koji su nastali nezakonitim radnjama, pa i onima koje su u vreme izvršenja bile predviđene kao krivično delo, što je slučaj sa bespravnom gradnjom izvršenom u vreme važenja Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, čijim je odredbama bespravna izgradnja bila sankcionisana i krivičnom odgovornošću, a takvu inkriminaciju sadrže i sada važeće odredbe čl . 219a i 219b Krivičnog zakonika.

Ocenjujući, na osnovu svega izloženog , da u pravnom poretku ne mogu opstati odredbe čl. 185. do 200. Zakona , koje sadrže ili ustanovljavaju osnov za propisivanje posebnih tehničkih i materijalnih, odnosno finansijskih uslova za ostvarivanje prava u pitanju, koji su povoljniji od onih koje zakon inače predviđa za izgradnju objekata, Sud je, polazeći od prirode utvrđene povrede Ustava, utvrdio nesaglasnost sa Ustavom navedenih odredaba u celini. Sud pritom konstatuje da pojedine odredbe sadržane u okviru čl. 185. do 200. Zakona, koje uređuju pitanja predmeta i postupka legalizacije, pravila podnošenja zahteva, postupka odlučivanja po zahtevu, posledica odbijanja ili odbacivanja zahteva za legalizaciju, te dejstva započetog postupka po podnet om zahtevu, nisu same po sebi neustavne, ali da nisu ni podobne da budu predmet samostalne ocene izvan konteksta ukupne osporene regulative, niti mogu samostalno opstati, budući da su u službi neustavnog koncepta instituta legalizacije koji se temelji na Ustavom nedopuštenim privilegijama u korist prekršilaca zakona.

Nalazeći da iz izloženih razloga način na koji je osporenim odredbama Zakona uređen institut legalizacije nije na Ustavu zasnovan, Ustavni sud je, ocenio bespredmetnim razmatranje ustavne zasnovanosti pojedinih rešenja sadržanih u osporenim odredbama kojima se uređuju pojedini elementi ovog instituta, a razlozi njihovog osporavanja se odnose na različitost Zakonom propisanih prava i obaveza lica u postupku legalizacije (čl . 187, 188, 190 . i 193, član 195. stav 8 .) u odnosu na prava i obaveze koje druge odredbe Zakona propisuju za redovan režim izgradnje objekata (čl. 54, 57, 135 . i 158 .), kao i na različitosti propisanih uslova za pojedine vrste objekata koji podležu legalizaciji (čl. 188. i 189 .), te nesaglasnost osporenih odredaba sa odredbama drugih zakona. Ipak, u vezi sa posebnim razlozima koji su istaknuti u predlozima i inicijativama povodom osporavanja pojedinih odredaba Zakona, Sud ukazuje na sledeće:

U pogledu osporene odredbe člana 193. stav 3. Zakona , u delu kojim se utvrđuje da će se smatrati da je suvlasnik , odnosno sukorisnik na predmetnom zemljištu dao saglasnost za legalizaciju, ako je znao ili mogao znati za izgradnju predmetnog objekta, odnosno za izvođenje radova, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio, Sud je konstatovao da ima značenje izuzetka od pravila propisanog u prethodnom delu iste odredbe prema kojem je, za slučaj zahtevane legalizacije objekta sagrađenog na građevinskom zemljištu koje je u susvojini , odnosno sukorišćenju više lica , potrebna i pismena saglasnost svih suvlasnika , odnosno sukorisnika na građevinskom zemljištu koja je sudski overena. Polazeći od prethodno izloženih načelnih razloga neustavnosti odredaba Zakona kojima je uređena legalizacija bespravno izgrađenih objekata, kojima se nesavesni graditelji stavljaju u povoljniji položaj u odnosu na građane i druga lica kao savesne graditelje, i time posredno i bez osnova uspostavlja različit pravni položaj dveju velikih grupacija lica koje bi zakonita i jednaka primena prava stavljala u isti pravni položaj, Sud konstatuje da se osporenom odredbom uvodi dodatna pogodnost za bespravne graditelje , i to direktnim uspostavljanjem osnova da se u njihovu korist a na teret trećih lica – suvlasnika/sukorisnika zemljišta pribavi nedostajući osnov za raspolaganje, odnosno sticanje prava na zemljištu. Sud ocenjuje da Ustavom zajemčeno pravo mirnog uživanja svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, što je u ovom slučaju pravo susvojine ili sukorišćenja, ne može u smislu odredaba člana 58. Ustava biti oduzeto dejstvom zakonske pretpostavke , odnosno fikcije da se neiskazivanjem protivljenja titular prava istog odrekao u korist bespravnog graditelja. Sud smatra da član 58. Ustava koji u stavu 2. dopušta oduzimanje ili ograničavanje prava svojine samo u javnom interesu i uz naknadu, ne dopušta ovakav osnov sticanja prava na zemljištu, niti takva norma zakona, ako se i uzme da iskazuje javni interes za legalizacijom kao razumnim ciljem, zadovoljava uslov da mera koju propisuje za ostvarenje tog cilja ne sme preći granice „pravične ravnoteže“ , to jest ne sme da uspostavi nesrazmeran teret za lice čija se prava oduzimaju ili ograničavaju, radi ostvarivanja legalizacije kao javnog interesa. Otuda, po shvatanju Suda, zakonsko uspostavljanje osnova za lišavanje imovine trećih lica, radi stvaranja uslova za sticanje prava od strane nesavesnog aktera bespravne gradnje, prevazilazi ustavno dopušteni okvir tumačenja javnog interesa, a činjenica da za ovaj vid oduzimanja imovinskih prava drugih lica Zakon ne predviđa ni obavezu sticaoca na plaćanje odgovarajuće/tržišne naknade, čini osporenu odredbu nesaglasnom sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava. Sud je pri tome imao u vidu da odredbe Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa (''Službeni list SFRJ'', br. 6/80 i 36/90, ''Službeni list SRJ'', broj 29/96 i ''Službeni glasnik RS'', broj 115/05) koje uređuju institut gradnje na tuđem zemljištu (čl. 24, 25. i 26.), garantuju u svakom slučaju pravo vlasnika zemljišta na isplatu prometne cene zemljišta, a u nekim situacijama i pravo na naknadu štete, pri čemu se ova prava ostvaruju u zakonom propisanim rokovima. Taj zakon rešava već nastale posledice izgradnje izvršene bez saglasnosti vlasnika zemljišta na kojem je izvršena izgradnja, vodeći računa o savesnosti obeju strana, ali ne predviđa i ne rešava situaciju koju ustanovljava osporena odredba Zakona – da je suvlasnik, odnosno sukorisnik zemljišta ''mogao znati'' za izgradnju objekta , ali se ''u vreme izgradnje'' tome nije protivio. Na taj način se, po oceni Suda, u korist bespravnog graditelja uspostavlja dodatan i nesrazmeran teret za treća lica čije suvlasništvo , odnosno sukorisništvo na zemljištu daje tim licima pravo mirnog uživanja imovine, pa i legitimitet za izgradnju objekta na tom zemljištu. Pri svemu, odredbama člana 218. Krivičnog zakonika (''Službeni glasnik RS'', br . 85/05, 88/05, 107/05, 72/09 i 111/09), ''protivpravno zauzimanje zemljišta'' utvrđeno je kao krivično delo.

Osporavanje odredaba člana 195. Zakona tvrdnjom da obavezivanje korisnika legalizacije na „uređivanje međusobnih odnosa sa organom , odnosno organizacijom koja uređuje građevinsko zemljište“ , pod pretnjom odbacivanja zahteva (st. 5. i 9.) ima karakter protivustavnog utvrđivanja obaveza sa povratnim dejstvom, s obzirom na to da se „od dana izgradnje porodičnih stambenih zgrada bez dozvole plaća doprinos za izgradnju građevinskog zemljišta“, Sud smatra neosnovanim, budući da su u pitanju različite naknade ustanovljene zakonom, te da naknada za korišćenje građevinskog zemljišta tereti imaoca objekta bez obzira na legalnost gradnje , a naknada za uređivanje građevinskog zemljišta je obaveza koja tereti investitora legalne gradnje , u kom smislu se upravo, kao jedan od uslova za sprovođenje legalizacije , predviđa naknadno uređivanje odnosa koje vodi namirenju te obaveze koju obveznik, samim faktom nelegalne gradnje nije izvršio.

Sud je ocenio osnovanim o sporavanje odredbe stava 8. ovog člana Zakona , koja predviđa obavezu organa nadležnog za upis prava svojine u javnu knjigu da prilikom upisa legalizovanog objekta stavi zabeležbu da s obzirom na minimalnu tehničku dokumentaciju koja je za legalizaciju propisana - Republika Srbija ne garantuje za stabilnost i sigurnost objekta, kao i odredbe člana 187. stav 5. Zakona koja predviđa istu obavezu za objekte za koje se ne pribavlja saglasnost u pogledu mera zaštite od požara. Ustavni sud smatra da je pri realizaciji ustavnih ovlašćenja da uređuje odnose i da istovremeno obezbeđuje njihovo izvršavanje, zakonodavni organ obavezan da odnose uređuje na način kojim se ostvaruju sve ustavne garancije i jemstva kojima se štite Ustavom utvrđene vrednosti, što se u ovom slučaju odnosi u prvom redu na neposredne i posredne vidove zaštite ljudskog života i zdravlja koje Ustav ustanovljava jemstvima neprikosnovenosti ljudskog života, nepovredivosti fizičkog i psihičkog integriteta, a takođe i jemstvima prava na naknadu štete koju nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, prava na zdravu životnu sredinu, sa posebnom odgovornošću Republike Srbije za zaštitu životne sredine, te mogućnošću ograničavanja preduzetništva radi zaštite zdravlja ljudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije, ograničavanja korišćenja i raspolaganja zemljištem radi otklanjanja opasnosti od nanošenja štete životnoj sredini ili da bi se sprečila povreda prava i na zakonu zasnovanih interesa drugih lica, dužnošću čuvanja prirodnih retkosti, nasleđa i dobara od opšteg interesa, sa posebnom odgovornošću Republike Srbije, zabranjenošću radnji usmerenih protiv zdravlja i bezbednosti potrošača, i obavezom Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost i bezbednost građana (član 24. stav 1, član 25. stav 1, član 35. stav 2, član 74, član 83. stav 2, član 88. stav 2, čl. 89. i 90. i član 97. tač. 2. i 4. Ustava ). Iz izloženih razloga, Sud ocenjuje da ne postoji ustavno ovlašćenje za zakonodavni organ da prilikom uređivanja odnosa iz svoje nadležnosti zakonom isključi odgovornost države za posledice koje nastupaju usled zakonom dopuštenog štetnog postupanja.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 185. do 200. osporenog Zakona o planiranju i izgradnji nisu u saglasnosti sa Ustavom, odlučujući kao u tački 1. izreke.

Pošto je doneo konačnu Odluku, Sud je, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , u tački 2. izreke o dbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba člana 185. st. 6. do 14, čl. 187, 188, 190. i 193. navedenog Zakona.

Na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji navedenog u izreci pres taju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević