Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. novembra 2011. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredbe člana 20. Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 7/04 i 5/06), u vreme važenja, nisu bile u saglasnosti s Ustavom i zakonom.

2. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 10. stav 2, člana 14. st. 1. i 2. i člana 15. tačka 1. Odluke iz tačke 1.

3. Odbacuje se „zahtev za zastoj u postupku, po Rešenju Ustavnog suda broj: IU l 101/2008 od 17. marta 2010. godine“.

4. Odbacuje se inicijativa za ocenu ustavnosti i zakonitosti „odluka o utvrđivanju cene parkiranja“.

5. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji donetih ili preduzetih na osnovu Odluke iz tačke 1.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 14. stav 2. i člana 20. Odluke o javnim parkiralištima navedene u izreci. Odredba člana 14. stav 2. Odluke o javnim parkiralištima, kako se navodi u jednoj od inicijativa, nije u saglasnosti sa odredbama člana 90. Ustava i sa Zakonom o obligacionim odnosima. Ovo iz razloga što davanje ovlašćenja javnom preduzeću da naplaćuje naknadu za korišćenje parking mesta i licu koje nije izvršilo radnju parkiranja kojom nastaje ugovorni odnos ili licu u čiju korist ili po čijem nalogu se ova radnja ne vrši, kako navodi podnosilac, predstavlja nečasnu radnju na tržištu i protivno je pravilu da naknadu za izvršenu uslugu plaća korisnik usluge. I odredba člana 20. stav 1. Odluke o javnim parkiralištima, kojom je predviđeno plaćanje doplatne parking karte, po mišljenju ovog podnosioca inicijative, nije u saglasnosti sa odredbama člana 90. Ustava koje zabranjuju nečasne radnje na tržištu i odredbama člana 276. Zakona o obligacionim odnosima prema kojima se ugovorna kazna za neplaćanje naknade za korišćenje može isključivo ugovoriti među ugovornim stranama kroz pojedinačni ugovorni odnos ili prihvatom opštih uslova poslovanja. Iz istih razloga i po istom pravnom osnovu je, kako navodi podnosilac inicijative, neustavna i nezakonita i tačka 7. Odluke o utvrđivanju cena parkiranja i uklanjanja motornih vozila (“Službeni list Grada Novog Sada“, broj 1/07). Predložio je i da Sud donese "privremenu meru kojom će obustaviti od primene osporene odredbe do konačne odluke u postupku ocene ustavnosti". Drugom inicijativom osporena je tačka 8. Odluke o utvrđivanju cena parkiranja i uklanjanja motornih vozila („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 44/08). Po mišljenju podnosioca ove inicijative, povodom koje je formiran predmet IUl-200/2009, osporenom tačkom 8. Odluke, određivanjem doplatne karte za neplaćanje ili prekoračenje dozvoljenog vremena zadržavanja na parkiralištu i u javnoj garaži u iznosu od 950 dinara, „javno preduzeće novčano kažnjava građane, preuzima ulogu prekršajnog organa, te sprovodi skraćeni prekršajni postupak bez prisustva stranke“. Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 42. stav 2. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), inicijativu povodom koje je formiran predmet IUl-200/2009 spojio sa predmetom IUl-101/2008, radi vođenja jedinstvenog postupka po podnetim inicijativama. Donosilac osporenog akta dostavio je Ustavnom sudu odgovor.

Ustavni sud je nakon dobijenog odgovora donosioca osporenog akta, na sednici održanoj 21. januara 2010. godine doneo Rešenje kojim je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti, pored inicijativama osporenih odredaba člana 14. stav 2. i člana 20, i odredaba člana 10. stav 2, člana 14. stav 1. i člana 15. tačka 1. osporene Odluke. Donosilac osporenog akta dostavio je Ustavnom sudu odgovor na ustavnopravna pitanja postavljena u navedenom Rešenju Ustavnog suda, a dopisom od 7. aprila 2011. godine, donosilac je podneo zahtev da Ustavni sud, saglasno odredbama člana 55. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), zastane sa postupkom ocene ustavnosti i zakonitosti i odredi rok za otklanjanje uočene neustavnosti i nezakonitosti.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenu Odluku o javnim parkiralištima ("Službeni list Grada Novog Sada", br. 7/04 i 5/06) Skupština Grada Novog Sada donela na osnovu člana 13. Zakona o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98), člana 2. tačka 2. Odluke o određivanju delatnosti koje se smatraju komunalnim delatnostima od lokalnog interesa ("Službeni list Grada Novog Sada", broj 19/03) i odgovarajućih odredaba Statuta Grada Novog Sada. Odlukom se uređuju i obezbeđuju uslovi i način organizovanja poslova na održavanju i korišćenju javnih parkirališta i uređuje način naplate naknade za korišćenje javnih parkirališta na teritoriji Grada Novog Sada (član 1.). Ustavni sud je konstatovao i da je osporena Odluka prestala da važi, danom stupanja na snagu Odluke o javnim parkiralištima na teritoriji Grada Novog Sada („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 4/10).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da Republika Srbija štiti potrošače i da su posebno zabranjene radnje usmerene protiv zdravlja, bezbednosti i privatnosti potrošača, kao i sve nečasne radnje na tržištu (član 90.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti (član 92. stav 1.); da Republika uređuje i obezbeđuje jedinstveno tržište, pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, poreski sistem, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine ( član 97. tač. 6. i 7.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.).

Zakonom o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", br. 16/97 i 42/98) određene su komunalne delatnosti i uređeni opšti uslovi i način njihovog obavljanja (član 1.) i propisano je: da opština, grad, odnosno grad Beograd (u daljem tekstu: opština), u skladu sa ovim zakonom, uređuje i obezbeđuje uslove obavljanja komunalnih delatnosti i njihovog razvoja (član 2.); da skupština opštine može, kao komunalne delatnosti odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja, pored ostalog i održavanje javnih prostora za parkiranje (član 4. stav 2.); da skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, kao i način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga (član 13. stav 1. tač. 3) i 4)); da javno komunalno preduzeće odlučuje uz saglasnost skupštine opštine, odnosno organa opštine koji skupština odredi o ceni komunalnih proizvoda i komunalnih usluga koju plaćaju neposredni korisnici (član 23. stav 1.); da elemente za obrazovanje cena komunalnih usluga čine - 1) vrsta, obim i kvalitet komunalnih usluga koji se utvrđuju standardima i normativima koje propiše opština, 2) vrednost sredstava angažovanih u pružanju usluga, 3) obim i kvalitet uloženog rada u obavljanju komunalnih usluga, 4) visina materijalnih troškova u obavljanju komunalnih usluga, prema standardima i normativima utroška energije, materijalnih i drugih troškova ili planskim kalkulacijama i 5) drugi elementi u zavisnosti od uslova na tržištu i specifičnosti pojedinih komunalnih usluga (član 24.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je: da opština, preko svojih organa, u skladu s Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje, pored ostalog i uređivanje, održavanje i korišćenje javnih parkirališta (član 20. tačka 5.)) i da grad vrši nadležnosti opštine, kao i druge nadležnosti i poslove državne uprave, koji su mu zakonom povereni (član 24. stav 1.).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS“, br. 62/06 i 47/11) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji, pored ostalog i lokalne komunalne takse (član 6. tačka 3)); da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1); da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava, predmeta i usluga i da se za korišćenje prava, predmeta i usluga iz stava 1. ovog člana ne može uvoditi posebna naknada (član 11.); da obveznik lokalne komunalne takse jeste korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse (član 13.); da taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluge za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse i da taksena obaveza traje dok traje korišćenje prava, predmeta ili usluge (član 14.); da se lokalne komunalne takse mogu uvoditi, pored ostalog, za korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima (član 15. stav 1. tačka 13)); da jedinica lokalne samouprave može utvrditi lokalne komunalne takse u različitoj visini zavisno od vrste delatnosti, površine i tehničko-upotrebnih karakteristika objekata i po delovima teritorije, odnosno u zonama u kojima se nalaze objekti, predmeti ili vrše usluge za koje se plaćaju takse (član 17.) i da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojim se uvodi lokalne komunalna taksa, utvrđuju obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse (član 18.).

Zakonom o obligacionim odnosima ("Službeni list SFRJ", br. 29/78, 39/85, 45/89 i 57/89 i "Službeni list SRJ", broj 31/93) propisano je: da u zasnivanju dvostranih ugovora strane polaze od načela jednake vrednosti uzajamnih davanja (član 15. stav 1.); da su odredbe propisa kojima se delimično ili u celini određuje sadržina ugovora sastavni delovi tih ugovora, te ih upotpunjavaju ili stupaju na mesto ugovornih odredbi koje nisu u saglasnosti sa njima (član 27. stav 2.); da opšti uslovi određeni od strane jednog ugovorača, bilo da su sadržani u formularnom ugovoru, bilo da se na njih ugovor poziva, dopunjuju posebne pogodbe utvrđene među ugovoračima u istom ugovoru, i po pravilu obavezuju kao ove; da se opšti uslovi moraju objaviti na uobičajen način i da opšti uslovi obavezuju ugovornu stranu ako su joj bili poznati u času zaključenja ugovora (član 142. st. 1. do 3.); da poverilac i dužnik mogu ugovoriti da će dužnik platiti poveriocu određeni novčani iznos ili pribaviti neku drugu materijalnu korist ako ne ispuni svoju obavezu ili ako zadocni sa njenim ispunjenjem (ugovorna kazna); da ako što drugo ne proizlazi iz ugovora smatra se da je kazna ugovorena za slučaj da dužnik zadocni sa ispunjenjem i da ugovorna kazna ne može biti ugovorena za novčane obaveze (član 270.); da ako je za neispunjenje obaveze ili za slučaj zadocnjenja sa ispunjenjem zakonom određena visina naknade pod nazivom penala, ugovorne kazne, naknade ili pod kojim drugim nazivom, a ugovorne strane su pored toga ugovorile kaznu, poverilac nema pravo da zahteva ujedno ugovorenu kaznu i naknadu određenu zakonom, izuzev ako je to samim zakonom dozvoljeno (član 276.); da dužnik koji zadocni sa ispunjenjem novčane obaveze duguje, pored glavnice, i zateznu kamatu po stopi utvrđenoj zakonom (član 277.).

Odredbama člana 20. Odluke koja je osporena inicijativom propisano je da je korisnik koji postupa suprotno odredbama člana 15. i 18. ove odluke dužan da plati doplatnu parking kartu prema cenovniku preduzeća (stav 1.), da nalog za plaćanje doplatne parking karte izdaje kontrolor i uručuje ga korisniku, a kada nije u mogućnosti da uruči nalog korisniku, pričvršćuje ga na vozilo (stav 2.), da se dostavljanje naloga za plaćanje doplatne karte na način iz stava 2. ovog člana, smatra urednim i docnije oštećenje naloga nema uticaj na valjanost dostavljanja i ne odlaže plaćanje doplatne parking karte (stav 3.) i da je korisnik parkiranja dužan da postupi po primljenom nalogu i plati doplatnu parking kartu u roku od osam dana od dana dostavljanja naloga za plaćanje (stav 4.). Odredbama čl. 15. i 18, na koje upućuje osporeni član 20. Odluke propisano je da je korisnik javnog parkirališta obavezan da plati korišćenje parking mesta prema vremenu zadržavanja na propisan način, da postupa u skladu sa dozvoljenim vremenom korišćenja parking mesta i da koristi parking mesto u skladu sa saobraćajnim znakom, horizontalnom i vertikalnom signalizacijom kojima je označeno parking mesto (član 15.) i da kupovinom parking karte korisnik stiče pravo korišćenja parking mesta i prihvata propisane uslove za korišćenje posebnog parkirališta i da je korisnik posebnog parkirališta dužan da istakne parking kartu sa unutrašnje strane prednjeg vetrobranskog stakla vozila ili plati parkiranje putem mobilnog telefona (član 18. st. 1. i 2.). Odredbama člana 26. Odluke propisana je novčana kazna za prekršaj za lice koje ne postupi u skladu sa odredbom člana 15, kao i lice koje postupi suprotno odredbi člana 18. stav 2. i člana 21 (tač. 2. i 4).

Polazeći od toga da je Ustavnom sudu podnet veći broj inicijativa kojima se, osim člana 20. osporene Odluke, traži ocena ustavnosti i zakonitosti akata i drugih jedinica lokalne samouprave kojima je obaveza plaćanja doplatne karte za korišćenje javnog parkirališta uređena na u osnovi istovetan način, a imajući u vidu ustavnopravne razloge osporavanja ove obaveze sadržane u podnetim inicijativama, Ustavni sud je rešenjem pokrenuo postupak ocene ustavnosti i zakonitosti navedenog člana Odluke. Naime, po oceni Suda, kao otvoreno, postavilo se pitanje da li doplatna karta, polazeći od načina na koji je uređena osporenim članom 20. Odluke, ima značenje opštim uslovima predviđene naknade za posebnu uslugu, odnosno opštim uslovima predviđenog (ugovorenog) načina plaćanja cene za izvršenu uslugu ili ima eventualno elemente (ugovorne) kazne za postupanje korisnika suprotno opštim uslovima ugovorenog načina korišćenja usluge, ta da li se za isto ponašanje korisnika može (istovremeno) propisati obaveza plaćanja naknade davaocu komunalne usluge i kazna za prekršaj, kako je to predviđeno osporenom Odlukom. U daljem postupku Ustavni sud je, s obzirom na to da je obaveza plaćanja doplatne karte na u osnovi isti način uređena i osporenim aktima drugih jedinica lokalne samouprave, radi razjašnjenja stvari, 29. marta 2011. godine održao i konsultativni sastanak o navedenim spornim ustavnopravnim pitanjima, uz učešće donosilaca tih akata, predstavnika pojedinih nadležnih organa, te pojedinih naučnih radnika, na kome su izražena različita stanovišta o pravnoj prirodi propisane obaveze plaćanja doplatne karte. Takođe, preovladao je stav da se osnovano postavlja pitanje da li je doplatna karta s obzirom na način na koji je uređena osporenim aktima u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Ustavni sud je konstatovao da je osporena Odluka doneta na osnovu ovlašćenja jedinice lokalne samouprave sadržanog u Zakonu o komunalnim delatnostima na osnovu koga skupština opštine propisuje uslove i način organizovanja poslova u vršenju komunalnih delatnosti i uslove za korišćenje komunalnih proizvoda, odnosno komunalnih usluga, a naročito prava i obaveze javnog komunalnog ili drugog preduzeća, odnosno preduzetnika, koji obavljaju komunalnu delatnost i korisnika komunalnih proizvoda i usluga, kao i način naplate cene za komunalne proizvode, odnosno za korišćenje komunalnih usluga (član 13. stav 1. tačka 3)). Takođe, Ustavni sud je konstatovao i da saglasno ranije zauzetom stavu Suda (Odluka IU-78/2003 od 21. oktobra 2004. godine, Rešenje IU-266/2006 od 2. jula 2009. godine), opštim aktom jedinice lokalne samouprave propisana prava i obaveze korisnika i davaoca komunalne usluge, u smislu člana 27. stav 2. Zakona o obligacionim odnosima, imaju značenje propisa koji obavezuje ugovorne strane pri uređivanju tih odnosa. U tom smislu i osporena odredba člana 20. stav 1. Odluke kojom je propisano da je „korisnik koji postupa suprotno odredbama člana 15. i 18. ove odluke dužan da plati doplatnu parking kartu prema cenovniku preduzeća“, po shvatanju Suda, ima značenje propisivanja opšteg uslova - ugovora o korišćenju javnog parkirališta, odnosno obaveze korisnika da plati doplatnu kartu po osnovu korišćenja javnog parkirališta i pravo davaoca usluge da ostvari prihod naplatom doplatne karte.

Prema navodima donosioca osporenog akta, doplatna parking karta ima karakter naknade tj. cene za izvršenu uslugu parkiranja koju je korisnik dužan da plati ukoliko nije platio odgovarajuću naknadu iz čl. 14. i 18. Odluke, a prema vremenu zadržavanja na parkiralištu i kao takva prestavlja drugi vid plaćanja usluge korišćenja parking mesta. Ocenjujući ustavnost i zakonitost osporene odredbe člana 20. stav 1. Odluke, Ustavni sud je utvrdio da Zakon o komunalnim delatnostima, na osnovu koga je osporena Odluka doneta, ne uređuje uopšte „doplatnu kartu“, te da je u tom smislu ne određuje kao naknadu za korišćenje parkirališta suprotno propisanim, odnosno ugovorenim uslovima, kako je formulisana osporenom odredbe Odluke. Ustavni sud je konstatovao i da Zakon o komunalnim delatnostima ne određuje ni pravnu prirodu ugovornog odnosa između davaoca i korisnika komunalne usluge koja ova lica uspostavljaju na osnovu opštim aktima jedinice lokalne samouprave propisanih prava i obaveza, niti u tom smislu upućuje na shodnu primenu drugih zakona kada je reč o uređivanju tih odnosa. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da prema Zakonu o komunalnim delatnostima davalac komunalne usluge stiče prihod „od prodaje komunalnih proizvoda, odnosno usluga“, po ceni na koju saglasnost daje skupština jedinice lokalne samouprave, odnosno organ koga odredi skupština (čl. 22. i 23.), te da su odredbama člana 24. Zakona određeni elementi za obrazovanje cena komunalnih usluga, Ustavni sud je ocenio da iz navedenih odredaba Zakona sledi da se aktom jedinice lokalne samouprave prava i obaveze ugovornih strana mogu urediti na način koji „obezbeđuje“ da korisnik parkirališta plaćanjem određene naknade stiče pravo na odgovarajuću uslugu, odnosno korišćenje javnog parkirališta. Imajući u vidu da saglasno osporenoj odredbi Odluke, obaveza plaćanja doplatne karte nastaje kad korisnik postupa suprotno odredbama čl. 15. i čl. 18. ove odluke, konkretno kad prekorači dozvoljeno vreme korišćenja parkinga, ne koristi parking mesto u skladu sa saobraćajnim znakom, horizontalnom i vertikalnom signalizacijom kojom je označeno parking mesto (član 15.), ne istakne kupljenu parking kartu sa unutrašnje strane prednjeg vetrobranskog stakla vozila, ne plati (unapred) parkiranje putem mobilnog telefona (član 18. stav 2.), osporenom odredbom utvrđena je obaveza plaćanja posebne naknade pod nazivom „doplatna karta“, koja, po shvatanju Suda, daje osnov davaocu usluge da cenu pod nazivom „doplatna karta“ u navedenim slučajevima (čl. 15. i 18. Odluke) odredi nezavisno od Zakonom (i Odlukom) propisanih kriterijuma za obrazovanje cena usluge, jer iz osporene odredbe člana 20. stav 1, kako je formulisana, ne proizlazi da korisnik usluge plaćanjem doplatne karte stiče pravo na „drugačiji način korišćenja parkirališta“. Iz navedenih razloga doplatna karta, koja je osporenom odredbom Odluke formulisana kao naknada za postupanje korisnika suprotno propisanom, odnosno ugovorenom načinu korišćenja javnog parkirališta, tako posmatrano ima prvenstveno značenje naknade, odnosno sankcije za povredu Odlukom, odnosno ugovorom predviđenog načina korišćenja javnog parkirališta, a ne naknade za korišćenu uslugu, odnosno „drugog vida plaćanja usluge korišćenja parking mesta“, kako navodi donosilac osporenog akta. Polazeći od navedenog, kao i da opštim aktom jedinice lokalne samouprave propisana prava i obaveze korisnika i davaoca usluge imaju značenje propisa koji obavezuje ugovorne strane pri uređivanju međusobnih odnosa, sledi i da su osporenom odredbom Odluke prava i obaveze ugovornih strana uređeni na način kojim se dovodi u pitanje Zakonom o obligacionim odnosima utvrđeno opšte načelo u vezi sa uređivanjem ugovornih odnosa, saglasno kome se u zasnivanju dvostranih ugovora polazi od načela jednakih vrednosti i uzajamnih davanja. Takođe, kako je osporenom odredbom Odluke doplatna karta određena kao naknada za postupanje korisnika suprotno propisanom, odnosno ugovorenom načinu korišćenja javnog parkirališta, a imajući u vidu Odlukom propisane slučajeve u kojima može nastati obaveza njenog plaćanja, doplatna karta za pojedina postupanja suprotno propisanim uslovima korišćenja parkirališta ima i elemente naknade za povredu ugovorom predviđene novčane obaveze, odnosno elemente ugovorne kazne koja se, saglasno Zakonu o obligacionim odnosima, ne može propisivati, odnosno ugovarati za neizvršenje novčane obaveze. Polazeći od navedenog, kao i da Zakon o komunalnim delatnostima, na osnovu koga je osporena Odluka doneta, ne uređuje „doplatnu kartu“ ni kao način ugovaranja plaćanja cene, ni kao „drugi vid plaćanja usluge“, osporenom odredbom člana 20. stav 1. Odluke, po shvatanju Suda, propisan je „poseban pravni osnov“ koji davaocu usluge daje pravo da stiče prihod kroz posebnu cenu - doplatnu kartu koja se, s obzirom na slučajeve za koje je propisano njeno plaćanje, ne može dovesti u vezu sa Zakonom utvrđenim elementima za obrazovanje cena. Drugim rečima, osporenom odredbom Odluke propisan je „poseban pravni osnov“ za zasnivanje ugovornog odnosa između korisnika parkirališta i davaoca usluge na način kojim se dovodi u pitanje opšte načelo u zasnivanju dvostranih ugovora koje pretpostavlja da se u uređivanju tih odnosa polazi od jednake vrednosti uzajamnih davanja ugovornih strana. Stoga i doplatna karta koju je korisnik dužan da plati kad postupa suprotno odredbama čl. 15. i 18. Odluke, polazeći od načina na koji je uređena osporenom odredbom Odluke ima u suštini karakter kazne za povredu propisom, odnosno ugovorom predviđenog načina korišćenja parkirališta. S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao i da je, na osnovu osporene odredbe Odluke, cenovnikom davaoca usluge „doplatna karta“ određena kao „naknada“ za neplaćanje ili prekoračenje dozvoljenog vremena zadržavanja na parkiralištu i javnoj garaži, kao i da je određena u višestruko većem iznosu od ostalih cena istih usluga, odnosno u iznosu koji se ne može dovesti u bilo kakvu vezu sa izvršenom (posebnom) uslugom, odnosno kriterijumom za određivanje njene visine zavisno od ugovorenog načina plaćanja. Takođe, ocenjujući osnovanost navoda podnosilaca inicijative, Ustavni sud je imao u vidu i da je isto postupanje korisnika, suprotno odredbama člana 15. i člana 18. stav 2. Odluke, propisano i kao povreda Odlukom određenog načina korišćenja parkirališta za koju se, pored doplatne karte, na osnovu odredaba člana 26. stav 1. tač. 2. i 4. Odluke, korisniku usluge može izreći i novčana kazna za prekršaj, te da je u tom smislu ustavnopravno neprihvatljivo da se korisniku utvrđuje više (različitih) novčanih obaveza po osnovu istog načina korišćenja parkirališta. Iz navedenih razloga osporena odredba člana 20. stav 1. Odluke, po oceni Suda, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da su ostale odredbe člana 20. Odluke u neposrednoj vezi sa odredbom stava 1, kojom je propisano plaćanje doplatne karte, Ustavni sud je utvrdio da član 20. osporene Odluke u celini, u vreme važenja, nije bio u saglasnosti s Ustavom i zakonom, odlučujući kao u tački 1. izreke, Ustavni sud konstatuje da je ovakav stav zauzeo i u Odluci IU-16/2009 od 27. oktobra 2011. godine, u kojoj je utvrdio da po sadržini identična odredba člana 21. stav 1. Odluke o javnim parkiralištima („Službeni list opštine Subotica“, br. 12/05 i 3/08) nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

Povodom inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 20. i člana 14. stav 2. osporene Odluke, Ustavni sud je Rešenjem pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti i odredaba člana 10. stav 2, člana 14. st. 1. i 2. i člana 15. tačka 1. Odluke iz tačke 1. izreke. Polazeći od toga da je navedenim odredbama Odluke propisano plaćanje naknade za korišćenje javnog parkirališta, po oceni Suda, osnovano se postavilo pitanje šta korisnik plaća predviđenom naknadom, da li samo naknadu za izvršenu komunalnu uslugu (upravljanja i održavanja javnih parkirališta), saglasno Zakonu o komunalnim delatnostima ili eventualno i „naknadu“ za korišćenje obeleženih prostora za parkiranje za koje jedinica lokalne samouprave na osnovu Zakona o finansiranju lokalne samouprave može da uvodi lokalnu komunalnu taksu. S tim u vezi postavilo se i pitanje da li davalac komunalne usluge, na osnovu navedenih odredaba Odluke, naplatom naknade za korišćenje javnih parkirališta, eventualno stiče prihod i po osnovu korišćenja obeleženih prostora za parkiranje, koje saglasno Zakonu o finasiranju lokalne samouprave predstavlja osnov za uvođenje lokalne komunalne takse kao izvornog prihoda jedinice lokalne samouprave.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da se ovde radi o postojanju zakona koji (istovremeno) daju osnov da jedinice lokalne samouprave svojim aktima na različit način uređuju obavezu plaćanja po istom osnovu - korišćenja prostora za parkiranje motornih vozila (osim garaža), i to kao naknadu davaocu usluge saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi i Zakonu o komunalnim delatnostima ili kao lokalnu komunalnu taksu koja je prihod jedinice lokalne samouprave, saglasno Zakonu o finasiranju lokalne samouprave. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da naknada za korišćenje „prostora za parkiranje motornih vozila“ propisana osporenim odredbama odluke „pokriva“ i troškove uređivanja i održavanja javnog parkirališta, koju delatnost kao komunalnu obavlja davalac komunalne usluge (korišćenja) javnog parkirališta, i po kom osnovu saglasno zakonu ima pravo na odgovarajuću naknadu, Ustavni sud je u tački 2. izreke, na osnovu odredaba člana 57. Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti navedenih odredaba Odluke. Međutim, imajući u vidu da se postojanjem zakona koji daju osnov da se u osnovi isti odnosi aktima jedinice lokalne samouprave uređuju na različit način dovodi u pitanje Ustavom utvrđeno načelo vladavine prava i jedinstvenosti pravnog poretka, Ustavni sud je u ranije donetoj Odluci u predmetu IU-16/2009, povodom istih pravnih pitanja odlučio da, saglasno članu 105. Zakona o Ustavnom sudu, obavesti Narodnu skupštinu o uočenim problemima u ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti.

Ocenjujući osnovanost navoda inicijatora kojima se osporava ustavnost i zakonitost odredbe člana 14. stav 2. Odluke, kojom je propisano da naknadu za korišćenje posebnog parkirališta plaća vozač ili vlasnik vozila, Ustavni sud je utvrdio da iz navedenih odredaba Ustava i Zakona o komunalnim delatnostima proizlazi da se prava i obaveze davaoca, odnosno korisnika komunalnih usluga, kao i način naplate cene za korišćenje komunalne usluge, koji imaju značenje obavezujućih pravila za davaoce i za korisnike komunalnih usluga, uređuju aktom jedinice lokalne samouprave. Stoga Skupština Grada Novog Sada, saglasno navedenim odredbama Zakona o komunalnim delatnostima, ima ovlašćenje da svojim propisom uredi uslove za korišćenje komunalne usluge javnih parkirališta i način plaćanja komunalne usluge, te da u okviru uređivanja tih pitanja odredi ko se smatra korisnikom usluge parkiranja, odnosno ko je dužan da plati izvršenje pomenute komunalne usluge. S obzirom na to da se komunalna usluga pruža davanjem na korišćenje parking mesta za motorno vozilo i da obaveza plaćanja naknade nastaje parkiranjem motornog vozila na parking mestu za čije je korišćenje propisana obaveza plaćanja naknade, po shvatanju Ustavnog suda, usluga parkiranja izvršena je vlasniku motornog vozila, bez obzira da li je on u konkretnom slučaju neposredno parkirao vozilo, odnosno dao nalog da se izvrši parkiranje. Naime, davanjem svog vozila na korišćenje drugom licu, vlasnik vozila saglasio se da preuzima propisanu obavezu da plati naknadu za izvršenu uslugu korišćenja parking mesta - parkiranjem vozila čiji je vlasnik i u slučaju da lice kome je dao na korišćenje svoje vozilo - neposredni korisnik ne plati tu naknadu. U ovom, kao i u slučaju protivpravnog oduzimanja vozila, zaštitu svog prava po osnovu štete koju je pretrpeo plaćanjem komunalne naknade za parkiranje motornog vozila čiji je vlasnik, a koje je koristilo drugo lice, sa ili bez njegove dozvole, vlasnik vozila može da ostvaruje u postupku pred nadležnim organima.

Polazeći od toga da saglasno odredbi člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud u toku postupka, a na zahtev donosioca opšteg akta, može zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti i nezakonitosti, Ustavni sud je ocenio da se zastoj postupka, saglasno navedenoj odredbi Zakona, može odrediti samo u slučaju kada se ocenjuje ustavnost i zakonitost akta koji je na snazi. Budući da je utvrdio da je u toku postupka pred Ustavnim sudom osporeni akt prestao da važi, Ustavni sud je ocenio da ne postoje procesne pretpostavke da zastane sa postupkom u ovoj pravnoj stvari kako je to traženo dopisom donosioca akta od 7. aprila 2011. godine, pa je, na osnovu odredbe člana 36. tačka 4) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 3. izreke.Takođe, imajući u vidu da je osporena Odluka prestala da važi danom stupanja na snagu Odluke o javnim parkiralištima na teritoriji Grada Novog Sada, kao i da je tom odlukom u pogledu propisivanja obaveze plaćanja doplatne karte zadržano u osnovi istovetno rešenje kao i u odredbama člana 20. Odluke o javnim parkiralištima koja je predmet ove odluke, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe člana 20. Odluke o javnim parkiralištima u vreme važenja nisu bile u saglasnosti s Ustavom i zakonom. Iz navedenih razloga Ustavni sud je i u predmetu IUo-114/2011 koji je formiran povodom podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti člana 22. Odluke o javnim parkiralištima na teritoriji Grada Novog Sada („Službeni list Grada Novog Sada“, br. 4/10 i 5/10), na istoj sednici doneo Rešenje kojim je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti ove odluke Grada Novog Sada.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, u tački 4. izreke odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluka o utvrđivanju cena parkiranja i uklanjanja motornih vozila, jer je ocenio da navedeni akti predstavljaju akte poslovne politike davaoca komunalne usluge, odnosno pojedinačne akte, za čiju ocenu Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan.

Sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za donošenje „privremene mere kojom će obustaviti od primene osporene odredbe do konačne odluke u postupku ocene ustavnosti“, jer je doneo konačnu odluku, kao u tački 5. izreke.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 36. stav 1. tač. 1) i 4), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46) tač. 3), 5) i 7) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 1. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević