Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Milan Škulić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. M . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. decembra 2018. godine, doneo je

ODLUKU

1. Usvaja se ustavna žalba A. M . i utvrđuje da je zaključkom Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak broj 356-639/2013 od 15. jula 2013. godin e i presudom Upravnog suda U. 16769/13 od 19. februara 2016. godine povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 16769/13 od 19. februara 2016. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv zaključka Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak broj 356-639/2013 od 15. jula 2013. godine.

Obrazloženje

1. A. M . iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 27. aprila 2016. godine, preko punomoćnika B. T, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 16769/13 od 19. februara 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, kao i prava na jednaku zaštitu prava, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 1. Ustava Republike Srbije. Pozvala se i na povredu prava iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

U ustavnoj žalbi je navedeno: da je podnositeljka nadležnom organu podnela prijavu zbog izvođenja bespravnih radova jer su ugrožena njena prava kao suvlasnika i korisnika objekta; da je u toku postupka inspekcijskog nadzora podnela primedbe na zapisnik o izvršenom uviđaju, na koje prvostepeni organ nije reagovao, niti joj je dostavio odluku donetu u toj upravnoj stvari, zbog čega je podnela „opomene zbog ćutanja uprave“, te je tek time ishodovala dostavljanje zaključka kojim je obustavljen postupak protiv investitora ; da je drugostepeni organ našao da podnositeljka ima svojstvo stranke jer se radi o zaštiti njenih prava i interesa, ali je žalbu odbacio kao neblagovremenu iz razloga što se rok za podnošenje žalbe računao od dana kada je prvostepeni zaključak dostavljen investitoru kao stranci koja je učestvovala u postupku; da je podnositeljki stoga uskraćeno pravo da učestvuje u postupku i da uloži žalbu protiv pojedinačnog pravnog akta; da je Upravni sud smatrao da je pogrešno stanovište drugostepenog organa da je podnositeljka imala svojstvo stranke, a time i aktivnu legitimaciju za podnošenje žalbe, budući da nije učestvovala u postupku i da postupak nije pokrenut po njenom zahtevu; da je reč o proizvoljnoj primeni odredaba ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku , na štetu podnositeljke ustavne žalbe.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku obrazložena je time što je konkretni postupak bio hitan, što „ni nakon više od četiri godine još nije okončan“ i što je upravni spor trajao „skoro tri godine “. S tim u vezi je postavljen i zahtev za naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i utvrdi da su osporenom presudom Upravnog suda podnositeljki povređena označena ustavna prava, kao i da poništi osporenu presudu i zaključak Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak broj 356-639/2013 od 15. jula 2013. godine.

Iz sadržine ustavne žalbe i zahteva koji je u njoj postavljen, proizlazi da podnositeljka osporava i navedeni zaključak drugostepenog organa od 15. jula 2013. godine.

Advokat Branislava Tomašević je podneskom od 14. septembra 2017. godine obavestila Ustavni sud da je preporučenim pismom od 31. jula 2017. godine podnositeljki ustavne žalbe otkazala punomoćje za zastupanje po ustavnoj žalbi .

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac broj 356-203/2012-VI-03 i priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnositeljka ustavne žalbe je u prijavi podnetoj 20. avgusta 2012. godine Građevinskoj inspekciji gradske opštine Savski venac navela: da je vlasnik stana u potkrovlju, u ulici K . broj 1, u Beogradu; da se u suterenu objekta nalazi ugostiteljski objekat „N.“, u kome se vrše građevinski radovi, koji su izazvali oštećenja u stanu na prvom spratu, u hodniku i u potkrovlju; da o navedenim radovima nije obaveštena, da ne zna „ni ko radi, ni šta radi, ali se plaši da n e dođe do veće štete na objektu“.

U zapisniku o izvršenom inspekcijskom pregledu izvedenih građevinskih radova Građevinske inspekcije gradske opštine Savski venac broj 356-203/2012 od 14. septembra 2012. godine je konstatovano: da je 11. septembra 2012. godine izvršen uviđaj na licu mesta, u prisustvu investitora M.K. i njegovog punomoćnika; da investitor poseduje rešenje o investicionom održavanju objekta broj 351-275/2012 od 31. maja 2012. godine, koje je postalo pravnosnažno 11. juna 2012. godine, a kojim je odobreno izvođenje bliže označenih radova na investicionom održavanju poslovnog prostora ugostiteljstva, u suterenu objekta; da je investitor priložio i rešenje o odobrenju za izgradnju i upotrebu objekta broj 351-1332/08 od 5. januara 2009. godine, pravnosnažno 21. januara 2009. godine, kojim su odobreni radovi na unutrašnjoj adaptaciji i enterijerskom uređenju suterenskih prostorija objekta, a u cilju formiranja prostorija za obavljanje samostalne ugostiteljske delatnosti; da investitor ne poseduje projekat koji je deo odobrenja za izgradnju i upotrebu objekta; da je na licu mesta utvrđeno da se izvode radovi navedeni u popisu radova rešenja o investicionom održavanju; da je punomoćnik investitora priložila nalaz i mišljenje veštaka od 16. novembra 2009. godine, kojim su utvrđena oštećenja i pukotine na objektu, „usled nestručne dogradnje i nezavršenih radova sprata u potkrovlja, koje je izvodila A. M . (podnositeljka ustavne žalbe)“.

Odeljenje za inspekcijske poslove i izvršenja gradske opštine Savski venac (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je dopisom od 17. septembra 2012. godine obavestilo podnositeljku da je 11. septembra 2012. godine izvršen uviđaj na licu mesta i da je tom prilikom sačinjen zapisnik, te da je potrebno da se podnositeljka, u roku od osam dana od dana prijema dopisa, izjasni na zapisnik, odnosno da je upoznata sa sadržinom istog.

Podnositeljka je 2. oktobra 2012. godine prvostepenom organu dostavila primedbe na zapisnik, pored ostalog, navodeći: da joj nije bilo omogućeno da kao stranka prisustvuje uviđaju i da ukaže na sve okolnosti od značaja za vođenje postupka; da građevinski inspektor nije sačinio fotografije zatečenog stanja; da zapisnik ne sadrži podatke o prijavljenim oštećenjima na zgradi; da u zapisniku nije navedeno da je investitor srušio unutrašnje stepenište i noseće zidove stepeništa, a umesto njih postavio nove noseće stubove i grede, levo i desno, kao i iznad i ispod ranije postojećeg stepeništa i stepenišnog prostora; da pomenuti radovi nisu navedeni ni u rešenju o investicionom održavanju objekta broj 351-275 od 31. maja 2012. godine; da je građevinski inspektor upravo iz tih razloga bio dužan da naloži investitoru da dostavi projekat koji čini sastavni deo odborenja za izgradnju i upotrebu objekta broj 351-1332/ 2008-III-01 od 5. januara 2009. godine, jer se jedino upoređivanjem zatečenog stanja na licu mesta sa projektnom dokumentacijom, moglo utvrditi koje radove je investitor izveo, a nisu bili obuhvaćeni pomenutim odobrenjem; da je građevinski inspektor bio dužan da izvrši uvid u projektnu dokumentaciju koja se nalazi u arhivi opštine; da uz navedene primedbe, prilaže kopiju stanja koje je bilo konstatovano kao izvedeno stanje odobrenom projektnom dokumentacijom i kopiju osnove podruma nakon „bespravne“ intervencije investitora.

Zaključkom prvostepenog organa broj 356-203/2012-VI-03 od 17. oktobra 2012. godine obustavljen je postupak inspekcijskog nadzora pokrenut protiv M.K. U obrazloženju tog zaključka je navedeno: da je građevinski inspektor u postupku inspekcijskog nadzora, izlaskom na lice mesta, dana 14. septembra 2012. godine , konstatovao da M.K. poseduje pomenuto rešenje o investicionom održavanju objekta – poslovnog prostora u suterenu i da se radovi izvode u svemu prema tom rešenju. U dostavnoj naredbi je navedeno da se zaključak dostavlja investitoru M.K.

Prvostepeni organ je 17. oktobra 2012. godine sačinio obaveštenje namenjeno podnositeljki ustavne žalbe, povodom njene prijave podnete 20. avgusta 2012. godine, navodeći činjenice koje je građevinski inspektor konstatovao na uviđaju, potom da je zaključkom od 17. oktobra 2012. godine obustavljen p ostupak inspekcijskog nadzora i da se pitanje naknade štete utvrđuje u sudskom postupku.

Prvostepeni organ je dostavljanje navedenog zaključka investitoru i navedenog obaveštenja podnositeljki, vršio posredstvom dostavljača, koji je dana 9. novembra 2012. godine, kada je pokušao dostavljanje pismena , na zaključanoj ulaznoj kapiji, ostavio pismena obaveštenje, kojima poziva adresate da dana 13. novembra 2012. godine , u određeni čas, svako bude u svom stanu radi projema pismena. Kako pismena nisu mogla biti uručena ni tog dana, dostavljač je na zaključanoj ulaznoj kapiji pribio saopštenja o predaji pismena, kojima je obavestio adresate da se pismena nalaze kod prvostepenog organa, gde ih mogu podići, a da se dostavljanje smatra izvršenim danom kada su navedena saopštenja pribijena na „vrata“. Investitoru M.K. je navedeni zaključak uručen u prostorijama prvostepenog organa 29. novembra 2012. godine, dok podnositeljka ustavne žalbe ni je preuzela navedeno obaveštenje. Podnositeljka je u toku postupka po žalbi i tužbi isticala da joj obaveštenje nije dostavljeno i da dostavljanje nije vršeno u skladu sa odredbama ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku .

Podnositeljka je 26. februara 2013. godine, preko punomoćnika, prvostepenom organu uputi la „opomenu zbog ćutanja uprave“, povodom koje joj je prvostepeni organ dostavio dopis od 4. marta 2013. godine, identičnog sadržaja kao i dopis od 17. oktobra 2012. godine. Potom je 8. marta 2013. godine prvostepenom organu podnela žalbu zbog „ćutanja uprave“, povodom koje ju je drugostepeni organ dopisom od 20. marta 2013. godine obavestio da nema „ćutanja uprave “, s obzirom na to da je donet zaključak prvostepenog organa i da protiv istog može podneti neki od pravnih lekova predviđenih odredbama Zakona o opštem upravnom postupku. Nakon toga je 2. aprila 2013. godine prvostepenom organu podnela zahtev za dostavljanje pomenutog zaključka, čija kopija joj je dostavljena 12. aprila 2013. godine.

Podnositeljka je 23. aprila 2013. godine podnela žalbu protiv navedenog zaključka prvostepenog organa u kojoj je , pored ostalog, navela da joj nije bilo omogućeno da učestvuje u postupku, čime su povređene odredbe čl. 125. do 148. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku.

Sekretarijat za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak (u daljem tekstu: drugostepeni organ) je 15. jula 2013. godine doneo osporeni zaključak broj 356-639/2013 kojim je odbačena kao neblagovremena žalba podnositeljke podneta protiv zaključka prvostepenog organa. U obrazloženju zaključka drugostepenog organa je navedeno: da je zaključak prvostepenog organa od 17. oktobra 2012. godine uručen investitoru M.K. dana 29. novembra 2012. godine, pa je rok za podnošenje žalbe bio do 14. decembra 2012. godine i da do tog dana žalba nije podneta; da je podnositeljka izjavila žalbu protiv navedenog zaključka dana 23. aprila 2013. godine, po proteku roka za žalbu; da iako pravo na žalbu pripada i stranci – intervenijentu, koji smatra da su njegova prava ili pravni interesi pogođeni ožalbenim rešenjem, to lice je ograničeno rokom za žalbu koji se računa od uručenja rešenja stranci koja je učestvovala u postupku; da je stoga podnositeljka mogla podneti žalbu samo do 14. decembra 2012. godine, odnosno u roku koji je važio za M.K, stranku koja je učestvovala u postupku i kao takva označena u dostavnoj naredbi; da se postupak inspekcijskog nadzora pokreće i vodi po službenoj dužnosti, a ne po zahtevu stranke, te prijava bespravne gradnje predstavlja samo inicijalni akt za pokretanje postupka, iz kog razloga je prvostepeni organ u obavezi da odluku donetu u postupku dostavi samo investitoru i od momenta dostavljanja investitoru teče rok propisan odredbom člana 220. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku; da je prvostepeni organ, saglasno članu 224. Zakona, trebalo da odbaci žalbu kao neblagovremenu, a pošto nije tako postupio, drugostepeni organ je, primenom člana 229. Zakona, ocenio da istu valja odbaciti kao neblagovremenu, ne upuštajući se u pravilnost donetog zaključka, ni u opravdanost navoda žalbe.

Podnositeljka je u tužbi kojom je pokrenula upravni spor navela da je u javnim knjigama upisana kao suvlasnik nepokretnosti na kojoj se izvode radovi i da se rok za žalbu u odnosu na nju morao posebno računati.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 16769/13 od 19. februara 2016. godine, donetom nakon održane usmene javne rasprave, odbijena je tužba podnosi teljke podneta protiv navedenog zaključka drugostepenog organa. Po oceni tog suda, tuženi organ je pravilno odbacio žalbu podnositeljke izjavljenu protiv prvostepenog zaključka, ali je smatrao da je to trebalo učiniti iz drugih razloga. Naime, Upravni sud je našao da iz spisa predmeta nesumnjivo proizlazi da podnositeljka nije učestvovala u postupku inspekcijskog nadzora, niti je postupak pokrenut po njenom zahtevu, već po službenoj dužnosti, zbog čega nije imala svojstvo stranke u tom postupku, a time ni aktivnu legitimaciju za podnošenje žalbe protiv zaključka prvostepenog organa. Isti sud je našao da činjenica da je podnositeljka prvostepenom organu dostavila inicijalni akt – prijavu radi pokretanja postupka inspekcijskog nadzora po službenoj dužnosti, te da je obaveštena o donetom zaključku, ne zasniva njenu stranačku legitimaciju, u smislu člana 39. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Stoga je zaključio da je pogrešno stanovište drugostepenog organa da pravo na žalbu pripada i stranci – intervenijentu koji smatra da su nje gova prava ili pravni interesi povređeni upravnim aktom kojim je okončan prvostepeni postupak inspekcijskog nadzora. Pri tom je napomenuo da bi u slučaj u da je podnositeljka imala svojstvo stranke u upravnom postupku, a da u tom postupku nije učestvovala, rok za žalbu istekao poslednjeg dana roka za žalbu koji važi za stranku koja je u postupku učestvovala, te bi, posle isteka tako računatog roka, mogla samo da podnese predlog za ponavljanje postupka, u smislu člana 239. tačka 9) Zakona. Polazeći od izloženog, Upravni sud je ocenio neosnovanim navode podnositeljke da su joj upravni organi priznali svojstvo stranke, jer iz spisa predmeta nesumnjivo proizlazi da podnositeljki u upravnom postupku nije priznato svojstvo stranke, na način propisan odredbom člana 39. Zakona.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Ustavni sud konstatuje da se odredba člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, čija se povreda takođe ističe u ustavno j žalbi, sadržinski ne razlikuje od odredbe člana 3 2. stav 1. Ustava , kojom se jemči pravo na pravično suđenje, te je navode ustavne žalbe o povredi tog prava cenio u odnosu na pomenutu odredbu Ustava.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbom člana 93. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14 ) propisano je da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o državnoj upravi ( „Službeni glasnik RS“, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99), izuzev odredaba čl. 22-37. i člana 92.

Zakonom o državnoj upravi ( „Službeni glasnik RS“, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99) bilo je propisano: da inspektor ima pravo i dužnost da u vršenju inspekcijskog nadzora sasluša i uzima izjave od odgovornih i zainteresovanih lica (član 23. stav 1. tačka 2)); da je inspektor dužan da uzme u postupak prijave građana, preduzeća i drugih organizacija u vezi sa poslovima iz njihove nadležnosti i da o rezultatima postupka obavesti podnosioca prijave (član 29. stav 3.).

Odredbom člana 68. Zakona o inspekcijskom nadzoru („Službeni glasnik RS“, br. 36/15 i 44/ 18 - dr. zakon) propisano je da istekom roka od 12 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona prestaju da važe odredbe čl. 22-33. i člana 92. Zakona o državnoj upravi ( „Službeni glasnik RS“, br. 20/92, 6/93 – Odluka US, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94, 49/99 - dr. zakon, 79/05 - dr. zakon, 101/05 - dr. zakon i 87/11 - dr. zakon).

Zakonom o planiranju i izgradnju („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 - Odluka US i 24/ 11), u tekstu koji se primenjivao u vreme vođenja postupka inspekcijskog nadzora, bilo je propisano: da građevinski inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora ima pravo i dužnost da proverava da li je za objekat koji se gradi, odnosno za izvođenje radova izdata građevinska dozvola i podneta prijava o početku građenja (član 175. stav 1. tačka 2)); da li se objekat gradi prema tehničkoj dokumentaciji na osnovu koje je izdata građevinska dozvola, odnosno tehničkoj dokumentaciji na osnovu koje je izdato rešenje o prijavi radova iz člana 145. ovog zakona (tačka 3)) ; da li izvršeni radovi, odnosno materijal, oprema i instalacije koji se ugrađuju odgovaraju zakonu i propisanim standardima, tehničkim normativima i normama kvaliteta (tačka 6)) ; da li je izvođač radova preduzeo mere za bezbednost objekta, susednih objekata, saobraćaja, okoline i zaštitu životne sredine (tačka 7)) ; da li na objektu koji se gradi ili je izgrađen postoje nedostaci koji ugrožavaju bezbednost njegovog korišćenja i okoline (tačka 8)) ; da je u vršenju inspekcijskog nadzora, građevinski inspektor ovlašćen da uđe na gradilište i objekte u izgradnji, da traži isprave u cilju identifikacije lica, da uzima izjave od odgovornih lica, fotografiše ili sačini video snimak gradilišta ili objekta, kao i da preduzima druge radnje vezane za inspekcijski nadzor, u cilju utvrđivanja činjeničnog stanja (član 175 . stav 3.); da je u vršenju inspekcijskog nadzora građevinski inspektor ovlašćen da naredi rešenjem uklanjanje objekta ili njegovog dela, ako se objekat gradi ili je njegovo građenje završeno bez građevinske dozvole (član 176. stav 1. tačka 1)) ; da naloži rešenjem uklanjanje objekta, odnosno vraćanje u prvobitno stanje, ako se objekat gradi, odnosno izvode radovi bez rešenja iz člana 145. ovog zakona (tačka 1a)); da naloži rešenjem obustavu radova i odredi rok koji ne može biti duži od 30 dana za pribavljanje, odnosno izmenu građevinske dozvole, ako se objekat ne gradi prema građevinskoj dozvoli, odnosno glavnom projektu, a ako investitor u ostavljenom roku ne pribavi, odnosno izmeni građevinsku dozvolu, da naloži rešenjem uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (tačka 2)); da naloži rešenjem obustavu radova i odredi rok koji ne može biti duži od 30 dana za pribavljanje građevinske dozvole, ako utvrdi da je za radove koji se izvode na osnovu rešenja iz člana 145. ovog zakona potrebno pribaviti građevinsku dozvolu, a ako investitor u ostavljenom roku ne pribavi građevinsku dozvolu, da naloži rešenjem uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (tačka 4)).

Zakonom o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90, „Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/ 05) propisano je: da je vlasnik nepokretnosti dužan da se pri korišćenju nepokretnosti uzdržava od radnji i da otklanja uzroke koji potiču od njegove nepokretnosti, kojima se otežava korišćenje drugih nepokretnosti (prenošenje dima, neprijatnih mirisa, toplote, čađi, potresa, buke, oticanja otpadnih voda i sl.) preko mere koja je uobičajena s obzirom na prirodu i namenu nepokretnosti i na mesne prilike, ili kojima se prouzrokuje znatnija šteta (član 5. stav 1.); da je bez posebnog pravnog osnova zabranjeno je vršenje smetnji iz stava 1. ovog člana posebnim uređajima (stav 2.) .

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/ 10), koji se primenjivao u konkretnom slučaju, bilo je propisano: da su pri vođenju postupka i rešavanju u upravnim stvarima, organi dužni da strankama omoguće da što lakše zaštite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodeći računa da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na štetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima (član 6. stav 1.); da k ad ovlašćeno službeno lice, s obzirom na postojeće činjenično stanje, sazna ili oceni da stranka ili drugi učesnik u postupku ima osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, upozoriće ih na to (stav 2.); da je stranka lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da a ko podnesak sadrži neki formalni nedostatak koji sprečava postupanje po podnesku ili ako je nerazumljiv ili nepotpun, organ koji je primio takav podnesak učiniće sve što treba da se nedostaci otklone i odrediće podnosiocu rok u kom je dužan da to učini (…) (član 58. stav 1.); da će se ako podnosilac otkloni nedostatke u određenom roku, smatrati da je podnesak bio od početka uredan , da će ako podnosilac ne otkloni nedostatke u određenom roku, pa se usled toga ne može postupati po podnesku, organ zaključkom odbaciti takav podnesak, da će se na ovu posledicu podnosilac naročito upozoriti u pozivu za ispravku podneska, da je protiv tog zaključka dozvoljena posebna žalba (stav 2.) ; da će nadležni organ pokrenuti postupak po službenoj dužnosti kad to određuje zakon ili drugi propis i kad utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba pokrenuti postupak radi zaštite javnog interesa (član 114. stav 1.); da p ri pokretanju postupka po službenoj dužnosti organ uzima u obzir i eventualne predstavke građana i organizacija i upozorenje nadležnih organa (stav 2.); da je službeno lice koje vodi postupak dužno da, po potrebi, upozori stranku na njena prava u postupku i da joj ukazuje na pravne posledice njenih radnji ili propuštanja u postupku (član 130.); da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu (član 213. stav 1.); da se žalba podnosi u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja, ako zakonom nije drukčije određeno (član 220.); da p rvostepeni organ ispituje da li je žalba dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica (član 224. stav 1.); da će se p ostupak okončan rešenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u postupku (konačno rešenje) ponoviti ako licu koje je trebalo da učestvuje u svojstvu stranke nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku (član 239. tačka 9)); da p onavljanje postupka može tražiti stranka (…) (član 240. stav 1.); da s tranka može tražiti ponavljanje postupka u roku od jednog meseca, i to u slučaju iz člana 239. tač. 9. do 11 - od dana kad joj je dostavljeno rešenje (član 242. stav 1. tačka 5)); da je stranka dužna da u predlogu za ponavljanje postupka učini verovatnim okolnosti na kojima zasniva predlog, kao i okolnost da je predlog stavljen u zakonskom roku (član 244.); da kad organ koji je nadležan za rešavanje o predlogu za ponavljanje postupka primi predlog, dužan je da ispita da li je predlog blagovremen, da li ga je podnelo ovlašćeno lice i da li je okolnost na kojoj se predlog zasniva učinjena verovatnom (član 246. stav 1.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je osporenom presudom povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava time što je Upravni sud našao da nije imala svojstvo stranke u postupku inspekcijskog nadzora i da stoga nije mogla podneti žalbu protiv zaključka kojim je taj postupak obustavljen , iako je tvrdila da izvedeni radovi ugrožavaju njena prava i pravne interese kao suvlasnika i korisnika objekta.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni sud ukazuje da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Ustavni sud je konstatovao da su drugostepeni organ i Upravni sud zauzeli jedinstven stav da je žalbu podnositeljke izjavljenu protiv zaključka prvostepenog organa, kojim je obustavljen postupak inspekcijskog nadzora, trebalo odbaciti, s tim što su naveli različite razloge za date ocene. Naime, drugostepeni organ je utvrdio da je žalba neblagovremena jer ju je podnositeljka, kao zainteresovano lice koje nije učestvovalo u postupku, podnela po isteku roka za žalbu koji je važio za stranku koja je učestvovala u postupku. Sa druge strane, Upravni sud je smatrao da je žalba izjavljena od neovlašćenog lica jer podnositeljka nije imala svojstvo stranke u upravnom postupku, budući da u njemu nije učestvovala, niti je postupak pokrenut po njenom zahtevu. Time je Upravni sud našao da je zaključak drugostepenog organa o odbacivanju žalbe zasnovan na zakonu, ali zbog drugih razloga a ne zbog onih koji su navedeni u tom zaključku.

Ustavni sud je potom konstatovao da je p odnositeljka ustavne žalbe podnela prijavu da se izv ode bespravni radovi u stambenom objektu, obaveštavajući na taj način inspekcijski organ o postojanju potrebe za vršenjem nadzora. Prvostepeni organ je pokrenuo, sproveo i okončao postupak inspekcijskog nadzora, pri čemu podnositeljku nije smatrao strankom. U tom smislu, podnositeljku nije pozvao da učestvuje prilikom izvođenja dokaza uviđajem na licu mesta, niti joj je dostavio zaključak o obustavljanju postupka, već ju je samo upozna o sa rezultatima izvođenja dokaza, a potom i okončanog postupka, što je bila dužnost inspektora prema podnosiocu prijave propisana tada važećom odredbom člana 29. stav 3. Zakona o državnoj upravi iz 1992. godine . Dakle, podnositeljka je u postupku inspekcijskog nadzora pred prvostepenim organom imala položaj lica predviđenog odredbom člana 114. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, kojom je bilo propisano da pri pokretanju postupka po službenoj dužnosti organ uzima u obzir i eventualne predstavke građana.

Ustavni sud ukazuje na to da se svaka predstavka građana i organizacija podneta organu koji je nadležan za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, ne može smatrati zahtevom, već inicijativom za pokretanje postupka. Stoga, lice ne stiče svojstvo stranke u upravnom postupku podnošenjem inicijative za pokretanje postupka, već je nadležni organ dužan da uzme u obzir njegove predstavke i upozorenja i da proceni da li postoje uslovi za pokretanje postupka po službenoj dužnosti. Ukoliko su propisani uslovi ispunjeni, organ ima obavezu da pokrene i sprovede postupak, donese odluku i o tome obavesti podnosioca prijave. Međutim, Ustavni sud smatra da nije isključena mogućnost da se podnosilac prijave pojavi kao stranka u postupku inspekcijskog nadzora, budući da to lice može imati stranačku legitimaciju po drugom osnovu. Podnositeljka ustavne žalbe je vlasnik stana u potkrovlju porodične stambene zgrade u kojoj su izvođeni radovi u pogledu kojih je tražila da se sprovede inspekcijski nadzor. Stoga je ona bila legitimisana da učestvuje u postupku kao zainteresovano lice, ne zato što je nadležnom organu podnela prijavu protiv investitora, već zato što kao vlasnik posebnog dela stambenog objekta ima na zakonu zasnovan interes da se njenoj nepokretnosti obezbedi zaštita od štete i štetnih dejstava koji su mogli nastati kao posledica izvođenja radova u tom objektu.

Sledom iznetog, Ustavni sud je našao da je Upravni sud propustio da u osporenoj presudi ispita da li je ishod postupka inspekcijskog nadzora mogao da utiče na prava i pravne interese podnositeljke, od čega je zavisila ocena o tome da li taj postupak predstavlja dvostranačku upravnu stvar. Naime, Upravni sud je smatrao da je za ocenu o zakonitosti konačnog upravnog akta dovoljno što podnositeljka nije učestvovala kao stranka u postupku pred prvostepenim organom , ne razmatrajući da li je podnositeljka trebalo da učestvuje u svojstvu stranke, posebno imajući u vidu da je u žalbi, a potom i u tužbi, iznela argumente u prilog svoje stranačke legitimacije. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na to da je, prema odredbi člana 213. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, pravo na žalbu u upravnom postupku pripada lo glavnoj, direktnoj stranci , ali i indirektnoj stranci , zainteresovanom licu. Prema tome, za podnošenje žalbe su bila legitimisana ne samo lica koja su učestvovala u prvostepenom postupku, nego i ona koja su, radi zaštite svojih pravnih interesa, imala pravo da učestvuju u tom postupku, bez obzira na to da li su zaista i učestvovala.

Ustavni sud je potom našao da je pravno utemeljena ocena drugostepenog organa da je podnositeljka, kao lice koje nije učestvovalo u postupku, mogla da izjavi žalbu samo u roku koji važi za stranku koja je učestvovala u postupku i kojoj je zaključak o obustavljanju tog postupka dostavljen. Ukoliko je prvostepena odluka postala konačna ili pravnosnažna u odnosu na stranku koja je u postupku učestvovala, lice koje je trebalo da učestvuje u postupku kao stranka nije više imalo mogućnost ulaganja žalbe, već je moglo da predloži ponavljanje postupka iz razloga propisanog članom 239. tačka 9) ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. U konkretnom slučaju, investitor, kao stranka u postupku , je zaključak primio 29. novembra 2012. godine, tako da je rok za podnošenje žalbe istekao 14. decembra 2012. godine, kako za njega , tako i za podnositeljku ustavne žalbe. Podnositeljki je naknadno, 12. aprila 2013. godine, na njen zahtev, dostavljena kopija zaključka, protiv koga je 23. aprila 2013. godine, u vreme kada je zaključak postao pravnosnažan u odnosu na investitora, izjavila žalbu , ističući da joj nije bilo omogućeno da učestvuje u postupku inspekcijskog nadzora. Po shvatanju Ustavnog suda, u slučaju kada je očigledno protekao rok za podnošenje žalbe zbog toga što stranka nije učestvovala u postupku koji je prethodio donošenju prvostepene odluke, drugostepeni organ je bio u obavezi da zatraži od podnosioca žalbe da se izjasni u određenom roku da li neblagovremeno podnetu žalbu smatra predlogom za ponavljanje postupka. Ovo je bilo bitno zbog toga što je već u samoj žalbi bio sadržan pomenuti razlog za ponavljanje postupka i što je rok za podnošenje predloga za ponavljanje postupka iz člana 242. stav 1. tačka 5) Zakona svakako bio protekao u vreme kada je drugostepeni organ doneo osporeni zaključak o odbacivanju žalbe podnositeljke kao neblagovremene, kao i u vreme kada je Upravni sud doneo osporenu presudu, u kojoj je ukazao da bi podnositeljka mogla podneti takav predlog „za slučaj da je imala svojstvo stranke“. Uz to, saglasno načelu zaštite prava građana i zaštite javnog interesa, postojala je obaveza organa koji je vodio postupak i rešavao u pravnoj stvari da omogući podnositeljki da što lakše zaštiti i ostvari svoja prava i pravne interese, vodeći računa da to ne bude na štetu prava i pravnih interesa druge stranke, niti u suprotnosti sa zakonom utvrđenim javnim interesima. S tim u vezi bila je i obaveza službenog lica koje je vodilo postupak da, po potrebi, upozori podnositeljku na nj ena prava u postupku, kao i da joj ukaže na pravne posledice njenih radnji ili propuštanja.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da nije ustavnopravno prihvatljivo stanovište drugostepenog organa da se žalba zainteresovanog lica koje nije učestvovalo kao stranka u postupku, izjav ljena po proteku roka za žalbu koji je važio za stranku koja je učestvovala u postupku, uvek odbacuje kao neblagovremena. Naime, u konkretnoj situaciji je prethodno trebalo pozvati podnositeljku da se izjasni da li njenu žalbu treba prihvatiti kao predlog za ponavljanje postupka, budući da je podnošenje tog predloga bila jedina mogućnost da podnositeljka dobije priliku da učestvuje u postupku. Stoga je Ustavni sud ocenio da je osporenim zaključkom drugostepenog organa i osporenom presudom Upravnog suda podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ( „Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

Imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, našao da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava mogu otkloniti jedino poništavanjem presude Upravnog suda U. 16769/13 od 19. februara 2016. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv zaključka Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak broj 356-639/2013 od 15. jula 2013. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

6. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je najpre utvrdio period u odnosu na koji će se u ovom predmetu ceniti povreda označenog ustavnog prava. Ustavni sud nije uzeo u obzir trajanje postupka inspekcijskog nadzora koji je vođen pred prvostepenim organom, budući da podnositeljka u njemu nije učestvovala i da je taj postupak pravnosnažno okončan 14. decembra 2012. godine, istekom roka za žalbu protiv prvostepenog zaključka od 17. oktobra 2012. godine. Stoga je Sud našao da je period merodavan za ocenu o povredi prava podnositeljke na suđenje u razumnom roku počeo da teče 23. aprila 2013. godine, kada je podnositeljka izjavila žalbu protiv prvostepenog zaključka od 17. oktobra 2012. godine, i da je trajao do donošenja osporene presude Upravnog suda od 19. februara 2016. godine, kojom je odbijena tužba podnositeljke protiv drugostepenog zaključka od 15. jula 2013. godine . Dakle, iznosio je dve godine i deset meseci, a od toga je upravni spor trajao dve godine i četiri meseca.

Ustavni sud je našao da nisu tačni navodi ustavne žalbe da postupak „posle više od četiri godine još nije okončan“ i da je upravni spor trajao „skoro tri godine“. Iako se može prigovoriti nešto dužem trajanju upravnog spora, Ustavni sud ukazuje na to da kašnjenje u toku određene faze postupka može biti dopustivo pod uslovom da ukupno trajanje postupka nije prekoračilo standard suđenja u razumnom roku (Evropski sud za ljudska prava, presuda Pretto i drugi protiv Italije, broj 7984/77, stav 36, od 8. decembra 1983. godine).

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da se trajanje postupka, koje je uzeto u obzir u ovom predmetu, objektivno ne može smatrati nerazumno dugim, bez obzira na to što je razumna dužina trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od okolnosti svakog konkretnog slučaja. Stoga, navodi ustavne žalbe ne daju osnova za tvrdnju da je podnositeljki povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u tom delu odbacio kao očigledno neosnovanu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. Kako je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i poništio osporenu presudu, Ustavni sud nije posebno razmatrao istaknutu povredu prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, koja se obrazlaže istim razlozima kao i već ocenjena povreda prava na pravično suđenje.

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.