Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, mr Milan Marković, dr Dragiša Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 4. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. juna 2010. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da Odluka o građevinskom zemljištu na teritoriji opštine Medveđa ("Službeni glasnik opštine Leskovac" broj 2/05) u delu koji se odnosi na naknade za korišćenje građevinskog zemljišta i to - odredbe člana 77. u delu koji glasi: "namene", člana 78. u delu koji glasi: "stambene i poslovne objekte iz člana 22. ove Odluke, privremene objekte“, člana 80. u delu koji glasi: "za stanovanje", člana 81. stav 1. u delu koji glasi: "stambene“, člana 81. st. 2. i 3, čl. 82. do 85, člana 87, člana 89. i člana 92. stav 1. u delu koji glasi: "na stambenom odnosno poslovnom", člana 92. stav 2. u delovima koji glase: "stambenog odnosno poslovnog" i člana 92. stav 3. u delu koji glasi: "stambenih i poslovnih", nisu u saglasnosti sa zakonom.

2. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti odredaba čl. 75. i 79. Odluke iz tačke 1.

Obrazloženje

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti više odluka (devet), od kojih je predmet ovog postupka Odluka o građevinskom zemljištu na teritoriji opštine Medveđa čija je ustavnost i zakonitost osporena pod rednim brojem 5. inicijative. U inicijativi su obrazloženi razlozi osporavanja zakonitosti svih odluka tako što je navedeno: da se iz tekstova osporenih odluka ne može na pouzdan način utvrditi za koje se građevinsko zemljište određuju naknade, odnosno gde se zemljište nalazi i koje je površine, da li je reč o javnom izgrađenom ili neizgrađenom zemljištu, ili o ostalom građevinskom zemljištu, a ukoliko se radi o ostalom građevinskom zemljištu, na koji način je to zemljište opremljeno objektima infrasturkture; da su odluke nejasne i nerazumljive, pa postoji opravdana sumnja da je ova naknada propisana za elektroenergetske objekte koji se nalaze van granica građevinskog zemljišta; da na elektrodistributivnim područjima pretežni deo zemljišta na kome se nalaze podzemni i nadzemni elektrovodovi visoko i nisko naponske mreže pripada kategoriji ostalog građevinskog zemljišta na kome su ovi objekti infrastrukture jedini objekti i izgrađeni su sredstvima inicijatora; da jedinice lokalne samouprave utvrđuju različitu visinu naknade za iste objekte koje koristi inicijator, a za to ne navode odgovarajuće kriterijume i merila, kao i da javna preduzeća u pojedinim opštinama čiji je osnivač lokalna samouprava ne plaćaju naknadu za korišćenje građevinskog zemljišta iako opštine nemaju zakonsko ovlašćenje da propisuju olakšice i oslobađanje od obaveze plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u državnoj svojini. Ovakvo propisivanje, po mišljenju inicijatora, nije u skladu sa odredbama čl. 67, 68, 70, 75, 77, 78. i 79. Zakona o planiranju i izgradnji, a odredbe koje se odnose na kriterijume i merila za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta suprotne su odredbama čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije. Postupajući po zahtevu Suda za uređenje inicijative, pored navedenog, inicijator ističe da su odredbe čl. 75, 77, 79. i 82. Odluke o građevinskom zemljištu na teritoriji opštine Medveđa, koje se odnose na kriterijume i merila za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, kao i o pogodnostima koje zemljište pruža, nesaglasne sa članom 77. st. 4. i 5. Zakona o planiranju i izgradnji i u suprotnosti sa odredbama čl. 84. i 87. Ustava Republike Srbije, pri čemu nisu navedeni razlozi na kojima se zasniva tvrdnja da su navedene odredbe Odluke u suprotnosti sa Ustavom.

U odgovoru donosioca akta navodi se da je Skupština opštine Medveđa iskoristila svoje pravo propisano odredbama člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji, pa je osporenim odredbama Odluke odredila ko su sve obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, bez obzira na to što se podnosilac inicijative poziva na činjenicu da nije vlasnik ni jednog objekta. Smatraju da se na podnosioce inicijative ne odnose odredbe čl. 15. do 18. osporene Odluke, već da se na njih odnosi odredba člana 82. stav 5. Odluke. Napominju da je 11. septembra 2009. godine stupio na snagu novi Zakon o planiranju i izgradnji sa kojim će usaglasiti Odluku u zakonom predviđenom roku.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je Skupština opštine Medveđa na sednici od 3. marta 2005. godine donela osporenu Odluku o građevinskom zemljištu na teritoriji opštine Medveđa koja je objavljena u „Službenom glasniku opštine Leskovac“, broj 2/05.

Zakon o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 47/03 i 34/06) u odnosu na koji je inicijator tražio ocenu zakonitosti osporenih odredaba Odluke, prestao je da važi na osnovu odredbe člana 222. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09 -ispravka), koji je na snazi od 11. septembra 2009. godine. Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi ne sadrži odredbe o naknadi za korišćenje građevinskog zemljišta, kako je to bilo propisano odredbama čl. 77. i 78. Zakona iz 2003. godine, već je odredbom člana 220. propisano da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, dok se navedena naknada ne integriše u porez na imovinu. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je cenio zakonitost osporenih odredaba Odluke u odnosu na odredbe čl. 77. i 78. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kojim je bila propisana ova naknada.

Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine naknada za korišćenje građevinskog zemljišta bila je uređena odredbama člana 77, tako što je određeno: da naknadu za korišćenje javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća vlasnik objekta (stav 1.); da, izuzetno, naknadu iz stava 1. ovog člana plaća nosilac prava korišćenja na objektu, odnosno posebnom delu objekta, a ako je objekat, odnosno poseban deo objekta dat u zakup, naknadu plaća zakupac objekta, odnosno dela objekta (stav 2.); da naknadu za korišćenje neizgrađenog javnog građevinskog zemljišta i ostalog građevinskog zemljišta u državnoj svojini plaća korisnik (stav 3.); da se visina naknade iz st. 1. i 2. ovog člana utvrđuje u zavisnosti od obima i stepena uređenosti zemljišta, njegovog položaja u naselju, opremljenosti zemljišta objektima društvenog standarda, saobraćajne povezanosti zemljišta sa lokalnim, odnosno gradskim centrom i drugim sadržajima u naselju, odnosno pogodnostima koje zemljište ima za korisnike (stav 4.); da bliže kriterijume, merila, visinu, način i rokove plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana propisuje opština, odnosno grad, odnosno grad Beograd (stav 5.), kao i da se prinudna naplata naknade iz st. 1. i 2. ovog člana vrši po propisima kojima se uređuje poreski postupak i poreska administracija (stav 6.). Odredbama člana 78. Zakona bilo je propisano: da se naknada za korišćenje ostalog građevinskog zemljišta koje nije u državnoj svojini plaća ako je to zemljište sredstvima opštine, odnosno drugim sredstvima u državnoj svojini opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture (električna mreža, vodovod, pristupni put i sl.) (stav 1.); da se naknada za korišćenje ostalog neizgrađenog građevinskog zemljišta plaća i u slučaju ako se to zemljište ne privede nameni, odnosno ne ponudi u otkup opštini radi privođenja nameni u roku od dve godine od dana donošenja urbanističkog plana (stav 2.); da se visina naknade iz stava 2. ovog člana utvrđuje kao i za ostalo izgrađeno građevinsko zemljište, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.); da se, u pogledu utvrđivanja obaveze plaćanja naknade iz st. 1. i 2. ovog člana, primenjuju odredbe člana 77. ovog zakona u pogledu merila, visine, načina, rokova plaćanja i prinudne naplate naknade (stav 4.). Odredbom člana 98. Zakona, dato je ovlašćenje opštini za ostavljanje manjih montažnih objekata na javnim površina (kiosci, letnje bašte, pokretne tezge i sl.).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, utvrđuje stope izvronih prihoda opštine, način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada i da donosi programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja i korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta (član 20. tač. 4) i 8)).

Zakonom o finansiranju lokalne samouprave ("Službeni glasnik RS", broj 62/06) propisano je da jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji u koje spada, između ostalog i naknada za korišćenje građevinskog zemljišta (član 6. tačka 5)) i da stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinica lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom (član 7. stav 1.). Odredbama čl. 11. do 13. ovog zakona propisano je: da skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava predmeta i usluga, da za korišćenje ovih prava ne može da se uvodi posebna naknada, da je obveznik lokalne komunalne takse korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse; da taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse, te da taksena obaveza traje dok traje korišćenje prava, predmeta ili usluga. Odredbama člana 15. Zakona propisane su situacije u kojima se za korišćenje prava, predmeta ili usluga mogu uvoditi lokalne komunalne takse, a odredbama čl. 17. i 18. Zakona propisano je da jedinica lokalne samouprave može utvrditi lokalne komunalne takse u različitoj visini, zavisno od vrste delatnosti, površine i tehničko-upotrebnih karakteristika objekata i po delovima teritorije, odnosno u zonama u kojima se nalaze objekti, predmeti ili vrše usluge za koje se plaćaju takse i da se aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kojim se uvodi lokalna komunalna taksa, utvrđuju obveznici, visina, olakšice, rokovi i način plaćanja lokalne komunalne takse.

Postupajući u granicama zahteva iz inicijative, Ustavni sud je izvršio ocenu zakonitosti osporene Odluke o građevinskom zemljištu na teritoriji opštine Medveđa u delu u kome je odredbama čl. 75. do 94. uređena naknada za korišćenje građevinskog zemljišta. Odredbama člana 75. Odluke propisano je da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća za javno građevinsko zemljište i ostalo građevinsko zemljište koje je opremljeno osnovnim objektima komunalne infrastrukture-električna mreža, vodovod, pristupni put i sl. (stav 1), da naknadu iz prethodnog stava ovog člana plaćaju vlasnici, izuzetno nosioci prava korišćenja, odnosno zakupci objekta ili dela objekta na izgrađenom građevinskom zemljištu i korisnici neizgrađenog građevinskog zemljišta (stav 2), da se naknada za korišćenje građevinskog zemljišta plaća prema m2 izgrađene bruto površine objekta na građevinskom zemljištu i prema m2 neizgrađenog građevinskog zemljišta (stav 3), a stavom 4. i stavom 5. propisano je šta se smatra stambenim, a šta poslovnim prostorom u smislu ove odluke. Odredba člana 76. Odluke preuzeta je iz odredbe člana 78. Zakona o planiranju i izgradnji. Članom 77. Odluke propisano je da se visina naknade za korišćenje građevinskog zemljišta utvrđuje zavisno od obima i stepena uređenosti, namene i pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisniku, a po zonama utvrđenim članom 15. Odluke. Formula za izračunavanje ukupne visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta za stambene i poslovne objekte iz člana 22. Odluke, privremene objekte, kao i za neizgrađeno građevinsko zemljište, utvrđena je odredbom člana 78. Odluke, a odredbom člana 79. Odluke određeni su koeficijenti za određivanje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta, po osnovu pogodnosti lokacije i razvrstani su u šest zona. Odredbama čl. 80. do 85. Odluke utvrđeni su: način određivanja naknade prema obimu i stepenu uređenosti građevinskog zemljišta za stanovanje (član 80.), mogućnost umanjenja naknade u zavisnosti od stepena završenosti stambenog objekta i umanjenje naknade za pomoćne objekte (član 81. st. 2. i 3.), način obračuna naknade u zavisnosti od vrste delatnosti koja se obavlja u poslovnim objektima, privremenim poslovnim objektima i kamp kućicama (član 82.), način obračuna naknade za privremene objekte postavljene na javnim površinama (član 83.), kao i način utvrđivanja naknade u objektima mešovite namene i u stambenim objektima u kojima se obavlja i poslovna delatnosti (čl. 84. i 85.). Odredbama čl. 87. i 89. Odluke utvrđeni su uslovi i mogućnosti za potpuno ili delimično oslobađanje pojedinih kategorija korisnika, odnosno vlasnika objekata od obaveze plaćanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta.

Na osnovu izloženih odredaba zakona, Ustavni sud je utvrdio da je opština imala ovlašćenje da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, kao i ovlašćenje da svojom odlukom bliže utvrdi merila i kriterijume za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Međutim, po oceni Suda, odredba člana 77. Zakona o planiranju i izgradnji nije sadržala ovlašćenje opštine za propisivanje novih kriterijuma i merila osim onih koji su predviđeni stavom 4. člana 77. Zakona, kao što je, u konkretnom slučaju, „namena zemljišta“. Naime, kriterijumi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta predviđeni Zakonom odnose se na opšte pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža svojim korisnicima prema obimu i stepenu uređenosti, položaju i opremljenosti i samo ovi kriterijumi mogu biti razrađeni aktom jedinica lokalne samouprave. Imajući u vidu da je donosilac akta, primenjujući odredbe člana 77. Zakona odredio šest različitih zona kojima je obuhvaćeno građevinsko zemljište i odredbama čl. 15. do 19. Odluke definisao područje za svaku zonu pojedinačno, Sud nije našao osnova za utvrđivanje nezakonitosti odredbe člana 79. Odluke. Sud takođe nije našao osnova za utvrđivanje nezakonitosti odredaba člana 75. Odluke, s obzirom na to da su st. 1. do 3. osporenog člana Odluke na zakonu zasnovani, a da definisanje značenja pojma stambenog i poslovnog prostora u smislu Odluke, iz stava 4. i stava 5. člana 75. Odluke, samo po sebi nije nezakonito.

Međutim, Ustavni sud je utvrdio da Skupština opštine Medveđa nije bila ovlašćena da, kao poseban kriterijum za utvrđivanje visine naknade, propiše namenu zemljišta i da u tom smislu ovaj kriterijum razradi u zavisnosti od toga da li je objekat namenjen stanovanju, poslovanju, ili je mešovite namene, te da dalje razradi posebna merila za utvrđivanje visine naknade, u zavisnosti od vrste delatnosti koja se u poslovnom objektu obavlja. Ovo iz razloga što Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, namena zemljišta nije bila propisana kao jedan od kriterijuma za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Naime, namena korišćenja zemljišta bila je propisana kao jedan od elemenata na osnovu koga su se cenile pogodnosti koje građevinsko zemljište pruža korisnicima u Zakonu o građevinskom zemljištu ("Službeni glasnik RS", br. 44/95, 16/97 i 23/01), koji je prestao da važi. Zakonom o planiranju i izgradnji iz 2003. godine „namena korišćenja zemljišta“, nije propisana kao jedan od elemenata za utvrđivanje visine ove naknade, pa je stoga Sud ocenio da je donosilac Odluke prekoračio zakonsko ovlašćenje kada je propisao i bliže razradio ovaj kriterijum za određivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta. Iz navedenih razloga Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 77, 78. i 80, člana 81. stav 1, člana 82. stav 1. tač. 1. do 5. i stav 2. i člana 92. osporene Odluke u delovima koji se odnose na kriterijum „namena zemljišta“ i u vezi sa tim na podelu na stambene i poslovne objekte, odnosno na posebne vrste delatnosti koje se obavljaju u okviru poslovnih objekata, nisu u saglasnosti sa Zakonom. Ustavni sud ukazuje da namena korišćenja zemljišta i vrsta delatnosti koju obavlja korisnik građevinskog zemljišta mogu biti od značaja za utvrđivanje odgovarajućih poreskih i taksenih obaveza, ali to nisu elementi za utvrđivanje visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine.

Ustavni sud je utvrdio da Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kao ni Zakon o planiranju i izgradnji koji je na snazi, ne sadrže odredbe kojima se definiše pojam privremenih objekata. Naime, odredbom člana 76. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine bilo je propisano da opština može dati u zakup na određeno vreme do privođenja planiranoj nameni neizgrađeno javno građevinsko zemljište i to javnim nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda, pri čemu su objekti izgrađeni na tom zemljištu imali karakter privremenosti, a odredbom člana 98. Zakona, karakter privremenosti imali su samo manji montažni objekti koji se postavljaju na javnim površinama (kiosci, letnje bašte, pokretne tezge i sl.). Odredbom člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji koji je na snazi, propisano je ovlašćenje jedinice lokalne samouprave da obezbeđuje i uređuje postavljanje i uklanjanje manjih montažnih objekata privremenog karaktera na površinama javne namene (kiosci, letnje i zimske bašte, tezge i drugi pokretni mobilijar), spomenika i spomen obeležja na površinama javne namene, balon hala sportske namene, nadstrešnica za sklanjanje ljudi u javnom prevozu i plovećih postrojenja na vodnom zemljištu. Saglasno navedenim odredbama Zakona o finansiranju lokalne samouprave, za korišćenje slobodnih površina za objekte privremenog korišćenja, mogu se uvoditi lokalne komunalne takse, u kom slučaju se, za korišćenje prava postavljanja manjih montažnih objekata privremenog karaktera, ne može uvoditi posebna naknada. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 83. Odluke nisu u saglasnosti sa zakonom, jer se za postavljanje privremenih objekata na javnim površinama, odnosno površinama javne namene ne može propisati naknada za korišćenje građevinskog zemljišta.

Ustavni sud je, takođe, našao da je Skupština opštine Medveđa prekoračila ovlašćenja iz zakona kada je predvidela olakšice u plaćanju ove naknade i to tako što je: odredbama člana 81. st. 2. i 3. Odluke propisala umanjenje naknade za objekte i delove objekata čija gradnja nije završena, odnosno umanjenje ove naknade za pomoćne objekte; odredbom člana 82. stav 3. Odluke propisala umanjenje naknade za 10% po zoni za svaku narednu zonu od prve do pete zone; odredbom člana 87. Odluke propisala potpuno ili delimično oslobađanje pojedinih vlasnika, odnosno korisnika stambenih objekata od naknade za korišćenje građevinskog zemljišta prema kriterijumima i merilima koje utvrdi nadležni organ opštine Medveđa, a odredbama člana 89. Odluke propisala umanjenje naknade za korišćenje građevinskog zemljišta obveznika navedenih u tim odredbama Odluke. Budući da Zakon o planiranju i izgradnji nije sadržao odredbe kojima se pojedini obveznici naknade za korišćenje građevinskog zemljišta oslobađaju obaveze plaćanja ove vrste naknade, niti odredbe kojima se organ jedinice lokalne samouprave ovlašćuje da propiše olakšice prilikom određivanja visine ove naknade, Ustavni sud je ocenio da odredbe člana 81. st. 2. i 3, člana 82. stav 3, člana 87. i člana 89 osporene Odluke, nisu u saglasnosti sa Zakonom.

Ustavni sud konstatuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje opravdanost i celishodnost različito utvrđene visine naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u opštinama i ustavnost i zakonitost rešenja o utvrđivanju naknade za pojedine obveznike kao pojedinačnih pravnih akata, te druge navode iz inicijative koji, po prirodi stvari, ne čine predmet uređivanja ove odluke.

S obzirom na to da je u toku postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka.

Saglasno izloženom, a na osnovu odredaba člana 45. tačka 4) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe Odluke o građevinskom zemljištu na teritoriji opštine Medveđa navedene u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić